III SA/Gl 130/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-09	
Data wpływu	2010-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Orzepowska-Kyć
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Jużków	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 70 poz 473; art. 12 ust. 2; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 2 ust. 1 pkt 3 i 4	
Uzasadnienie
[...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). W § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 tej uchwały zapisano, iż ustala się następujące zasady usytuowania na terenie gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży w ogródkach piwnych usytuowanych przy lokalach gastronomicznych (bez konieczności posiadania odrębnego zezwolenia); ogródkach piwnych usytuowanych przy punktach sprzedaży detalicznej wymienionych w ustawie (za odrębnym zezwoleniem). Ta uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W skardze z [...] Wojewoda [...] wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4, jako sprzecznej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu powołując się na ten ostatni przepis oraz wyrok NSA z 6 maja 1994 r., sygn. akt I SA/Gd 2824/93 stwierdził, że rada gminy winna była precyzyjnie konstruować zasady określające usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc, które uznaje za zasługujące na szczególną ochronę. Tymczasem przekroczono w tym wypadku uprawnienie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ponieważ w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwała zawiera regulacje dotyczące ogródków piwnych. Prowadzenie ogródka piwnego nie wymaga odrębnego zezwolenia, ponieważ taki ogródek stanowi część lokalu gastronomicznego (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały). Z kolei, jeśli prowadzenie ogródka piwnego wymaga odrębnego zezwolenia, to stanowi on odrębną placówkę gastronomiczną (§ 2 ust. 1 pkt 4 uchwały). Skoro w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwała stanowi, że uchwalone zasady stosuje się do sprzedaży napojów alkoholowych w lokalach gastronomicznych, to również w ogródkach piwnych, co powoduje zbędność dodatkowej regulacji prawnej w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że przedmiotowa uchwała nie dotyczy wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży, lecz określa zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Ustawa nie zawiera w tym zakresie ograniczeń, co oznacza, że rada gminy może swobodnie kształtować te zasady. Korzystając z tego uprawnienia uchwała zawiera rozróżnienie ogródków piwnych, co jest zgodne z potrzebami i oczekiwaniami społeczności lokalnej, dodatkowo w § 4 tej uchwały uregulowano sposób liczenia odległości między danymi punktami, czego wojewoda nie zakwestionował. Rada gminy nie wprowadziła regulacji dotyczących ogródków piwnych, lecz uregulowała jedynie sposób liczenia odległości pomiędzy danymi punktami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prezentuje w tej sprawie następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

Natomiast art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Natomiast według art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej tutaj części uchwały, należy przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. I tak:

Według art. 21 pkt 1ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), określenie najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

Z kolei, art. 96 tej ustawy stanowi, że sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się w punktach sprzedaży, którymi są: sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych; wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2; pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

Ta regulacja prawna zawiera katalog pojęć, którymi posłużył się ustawodawca regulując sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, jak i do spożycia w miejscy sprzedaży i poza miejscem sprzedaży.

Zasadniczym pojęciem jest tutaj punkt sprzedaży detalicznej zdefiniowany we wskazanym już art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, którym może być również inna placówka handlowa, w której sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych. Istota tej definicji zawiera się w tym, że sprzedaż detaliczna w punkcie sprzedaży, który jest jednocześnie miejscem sprzedaży zawsze dotyczy napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży..

W zakresie pojęcia sprzedaży detalicznej w punkcie sprzedaży nie mieści się zatem sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Według art. 18 ust. 1 ustawy, niezdefiniowane przez ustawodawcę wszelkiego rodzaje lokale gastronomiczne (restauracje, bary, bistra itp.) i to niezależnie od tego w jakich warunkach odbywa się w nich sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, i niezależnie od tego czy mają ogródek piwny, czy też nie - prawnie stanowią miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży.

Inaczej mówiąc, różnica pomiędzy punktem sprzedaży detalicznej będącym również inną placówką handlową, w której prowadzi się bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a miejscem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży polega na tym, że w przypadku sprzedaży detalicznej obrót napojami alkoholowymi odbywa się poprzez zakup dokonany przez nabywcę mający na celu spożycie (lub inne zadysponowanie) nabytych napojów alkoholowych tylko i wyłącznie poza miejscem sprzedaży, natomiast w tym drugim wypadku celem sprzedaży napojów alkoholowych jest jego spożycie w miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem (tzw. sprzedaż na wynos), według uznania nabywcy.

Każdy lokal gastronomiczny zawsze jest tylko i wyłącznie miejscem sprzedaży napojów alkoholowych, ponieważ nie mieści się w pojęciu punktu sprzedaży, o jakim mowa w art. 96.

Lokal gastronomiczny to miejsce sprzedaży, w którym alkohol podaje się do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów, i w jakich warunkach sprzedaż taka ma się odbywać. Wskazany przepis nie daje również kompetencji radzie do doprecyzowywania lub zmiany wyrażonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak również kompetencji wprowadzania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.

Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Wobec wskazanych regulacji prawnych, należy stwierdzić, że skarga organu nadzoru jest zasadna.

Zaskarżona tutaj uchwała w § 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 i w § 4 posługuje się niezdefiniowanymi ustawowo pojęciami: lokal gastronomiczny, ogródek piwny, lokal, w sytuacji, kiedy ustawodawca posłużył się w tym zakresie zdefiniowanym w art. 96 pojęciem punktu sprzedaży detalicznej, które mieści się w szerszym pojęciu miejsce sprzedaży, w art. 21 pojęciem punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a w art. 18 ust. 1 pojęciem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

Istotnym naruszeniem prawa jest nie tylko powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale również pomijanie w uchwale zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści, niż ta, którą nadał im ustawodawca.

Stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym należało uznać, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego części wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany).

Mając na uwadze powyższe - na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność uchwały w części.