Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 831/21 w sprawie ze skarg Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany statutu sołectwa J. oraz na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany statutu osiedla S. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 831/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu sołectwa J. oraz na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu osiedla S, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu sołectwa J. w całości (pkt 1), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu osiedla S. w całości (pkt 2), a także zasądził od Gminy S. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu sołectwa J. (Dz.U. Woj. Wlkp. 2021 r. poz. [...]). Zmiana ta wprowadzona została na mocy § 1 ust. 1 uchwały polegała na zmianie § 4 ust. 3 statutu sołectwa J. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Kadencja sołtysa i rady sołeckiej trwa 5 lat i kończy się z chwilą wyboru nowych organów". Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") w myśl, którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami oraz art. 35 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz art. 41 ust. 2 u.s.g.

W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Gminy S. podjęła również uchwałę nr [...]w sprawie zmiany statutu osiedla S. (Dz. U. Woj. Wlkp. 2021 r. poz. [...]). Zmiana ta wprowadzona na mocy § 1 ust. 1 uchwały w sprawie zmiany statutu osiedla S. polegała na zmianie § 4 ust. 2 tego statutu w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Kadencja zarządu trwa 5 lat i kończy się z chwilą wyboru nowych organów". Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl, którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a także art. 35 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz art. 41 ust. 2 u.s.g.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. Wojewoda Wielkopolski w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, na podstawie art. 85 w zw. z art. 88 u.s.g. zwrócił się do Rady Gminy S. o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przed podjęciem uchwały nr [...]w sprawie zmiany statutu sołectwa J. oraz uchwały nr [...] w sprawie zmiany statutu osiedla S. zostały przeprowadzone obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Wójt Gminy S. poinformował organ nadzoru, że zmiany statutów jednostek pomocniczych gminy sołectwa J. i osiedla S. nie były poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami.

W piśmie tym wyjaśniono, że Gmina S. składa się z 11 jednostek pomocniczych: [...] sołectw i [...] osiedli. Statuty 9 jednostek pomocniczych określają, że kadencja odpowiednio zarządu albo sołtysa i rady sołeckiej trwa 5 lat. Zmiany w statutach tych jednostek pomocniczych zostały wprowadzone w [...] 2019 r.

Natomiast w dwóch jednostkach – sołectwie J. oraz osiedlu S., statuty przewidują 4 letnią kadencją organów wykonawczych.

Kadencja Sołectwa J. upłynęła w marcu 2021 r., natomiast zarządu osiedla S. w maju 2021 r. Na lutową sesję Rady Gminy miał być przygotowany projekt uchwały o zarządzeniu wyborów do organów wykonawczych osiedla. Ze względu na pandemię wirusa SARS-COV-2 zaproponowano odstąpienie od zwoływania zebrania wyborczego w określonym przepisami statutu terminie. W zamian przedłożono propozycję dokonania przez Radę Gminy zmiany statutów tych jednostek, poprzez wydłużenie obecnej kadencji do 5 lat, wzorem pozostałych sołectw i osiedli. Przedłużenie kadencji w ten sposób spowodowane było również brakiem rozwiązań ustawowych dotyczących działania w czasie pandemii.

Na powyższe uchwały Wojewoda Wielkopolski pismami z dnia 24 lipca 2021 r. wniósł dwie skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargi pismem z dnia 24 września 2021 r. Rada Gminy S. (wójt) wniosła o ich oddalenie w całości (obydwie odpowiedzi na skargę w części uzasadnieniowej mają tożsamą treść).

Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego prowadzenia sprawę o sygnaturze akt IV SA/Po 831/21 (dotyczącą uchwały Rada gminy S. nr [...] w sprawie zmiany statutu sołectwa J.) oraz sprawę o sygnaturze akt IV SA/Po 832/21 (uchwałę Rady Gminy S. nr [...]w sprawie zmiany statutu osiedla S.) i prowadząc je dalej pod jedną sygnaturą akt IV SA/Po 831/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skargi były zasadne i zasługiwały na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest niewątpliwie art. 35 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu I instancji nie należy wyróżniać na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz różnicować, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony powinien być w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, i powinien dotyczyć wszystkich elementów wskazanych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. Szczególnie w sytuacji zmiany długości kadencji zarówno przedłużanie jej jak i skracanie powinno zostać poddane konsultacjom z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że obowiązek konsultacji odnosi się również do takich elementów statutu (jego zmiany), które są określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. także w punkcie 2 tego przepisu, który odnosi się do zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej – zmiana kadencji organów wykonawczych jednostek pomocniczych przez Radę Gminy poprzez wydłużenie ich kadencji (bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami). Przy czym, zdaniem Sądu, takie konsultacje, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (ich zmiany, w szczególności wydłużania bądź skracania ich kadencji) są obligatoryjne.

Zdaniem WSA w Poznaniu z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., (do 2003.12.31) we Wrocławiu, II SA/Wr 1459/97).

W niniejszej sprawie zaskarżone w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy S. wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania, gdyż zostały podjęte bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g., w związku z przepisem art. 5a ust. 1 u.s.g. i w związku z przepisem § 28 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.) obowiązującego w dniu podjęcia ww. uchwał Rady Gminy S. - przez uznanie za zasadnych obu skarg Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24.07.2021 r. znak KN-XI.055.2.2021.17 i znak KN-XI.055.3.2021.17, w których wskazano, że Rada Gminy S. miała obowiązek przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności całości wskazanych wyżej uchwał Rady Gminy S., pomimo że w rzeczywistości brak było do tego jakichkolwiek podstaw, gdyż konsultacje te mogły mieć w świetle ww. przepisów jedynie charakter fakultatywny, a w sytuacji pandemii cowid-19 wręcz niewskazane było ich przeprowadzanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku, z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.g. przez uwzględnienie obu ww. skarg Wojewody Wielkopolskiego i stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwał Rady Gminy S., pomimo że w sprawie nie zachodziło istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Gminy wniosła aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił obie ww. skargi Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Rada Gminy S. wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g., w związku z przepisem art. 5a ust. 1 u.s.g. i w związku z przepisem § 28 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.).

Po pierwsze zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 przeprowadzenie konsultacji społecznych jest zawsze obligatoryjne. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Takimi jednostkami pomocniczymi w myśl art. 5 ust. 1 są: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne, a także położone na terenie gminy miasto. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Podzielić należy pogląd, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej (wyrok WSA w Kielcach z 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1096/19). Tym samym skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych. Należy mieć na uwadze, że gmina to związek publicznoprawny o charakterze korporacji. Zatem władza w gminie należy do jej mieszkańców i to oni są uprawnieni do decydowania o swoich sprawach – zwłaszcza w zakresie przyznanej gminie samodzielności ustrojowej. Przeprowadzenie konsultacji jest przejawem partycypacji społecznej w sprawowaniu władzy na szczeblu gminy, prowadzącym do wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego. Stanowisko, iż przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą przyjął także NSA w wyrokach z 21 listopada 2023 r., sygn. III OSK 294521; z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2114/21; z 14 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3549/21).

Po drugie skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga przeprowadzenia konsultacji, to również zmiana takiego statutu będzie wymagała przeprowadzenia takich konsultacji.

Po trzecie chociaż sam wynik konsultacji w sprawie statutu jednostki pomocniczej nie ma, co prawda, wiążącego znaczenia dla rady gminy, to jednak ustawodawca wprowadził obowiązek ich przeprowadzenia, a tym samym nie można ich pominąć w procedurze uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

W konsekwencji przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały. Innymi słowy wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2945/21).

Nie budzi także wątpliwości, że statut jednostki pomocniczej gminy stanowi akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g. Sam organ zamieścił zresztą w podstawach prawnych zaskarżonych uchwał ten przepis, a Sąd I instancji nie kwestionował tego. Stąd też zarzut naruszenia tego przepisu jest niezrozumiały, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten w żaden sposób nie został uargumentowany.

Również podniesiony zarzut naruszenia § 28 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.) nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia jakąkolwiek jego kontrolę instancyjną. Powołując się na zarzut naruszenia przepisu poprzez jego błędną wykładnię strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać na czym polegała błędna wykładnia przyjęta przez Sąd I instancję oraz podać jaka wykładnia, jego zdaniem, jest prawidłowa. Skarga kasacyjna, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni tym wymogom zadość. Z treści zarzutu wynika, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi nie tyle o błędną wykładnię tego przepisu co o niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż odwołuje się de facto do okoliczności stanu faktycznego. Jednak jak wskazano wyżej zarzut ów nie został uzasadniony również w tym zakresie.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku, z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.g. przez uwzględnienie obu ww. skarg Wojewody Wielkopolskiego i stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwał Rady Gminy S., gdyż w sprawie zachodziło istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.