III SA/Wr 361/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-10-06	
Data wpływu	2015-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Marcin Miemiec /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 27/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art 91 ust. 1, ust. 4, art. 94 ust. 1, ust. 2,; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 45 poz 236; art.4 ust. 1 pkt 2, ust.3; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na poz. 2.8 załącznika do uchwały Rady Miejskiej J. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w J. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Miejskiej J. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. M. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej J. G., posługując się profesjonalnym pełnomocnikiem wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w J. G., w części poz. 2.8 załącznika do tej uchwały.

Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, zwana także ustawą) i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej załącznika, tj. pozycji 2.8 _ "Grób murowany czteromiejscowy" _ 1724,00 Cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w J. G.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że według art. 7 ust. 1 ustawy grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy). Zastrzeżenie to ma skutek na dalsze 20 lat i może być odnowione. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy przepisy ust. 1 i ust. 2 nie mają jednak zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Skutkiem wyłączenia zastosowania art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy odnośnie chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby jest to, że uprawnieni do grobu murowanego wieloosobowego nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ani uiszczać ponownej opłaty. Skarżąca powołała się w tym przedmiocie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt I CSK 66/10, Legalis).

Skarżąca wyjaśniła, że przysługuje jej prawo do grobu murowanego wieloosobowego (kwatera [...] rząd [...] miejsce [...] i [...]) na cmentarzu komunalnym w J. G. Mimo, że prawo do tego grobu zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy ma charakter bezwarunkowy i bezterminowy, skarżącą wezwano do uiszczenia opłaty za przedłużenie na kolejne 20 lat prawa do utrzymania tego miejsca na grób. Podstawę prawną do żądania od skarżącej opłaty za przedłużenie prawa do grobu, na którą powołuje się zarządca cmentarza komunalnego, czyli "A" Sp. z o.o. w J. G., stanowi zaskarżona treść uchwały.

Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, że skarga jest zasadna. Uchwała w zaskarżonej części narusza bowiem interes prawny skarżącej, który należy upatrywać zarówno w bezprawnym ukształtowaniu obowiązku uiszczania przez skarżącą opłat za przedłużanie prawa do murowanego grobu wieloosobowego, jak również ograniczenia skarżącej uprawnienia do dysponowania prawem do tego grobu przez okres jedynie 20 lat.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. G. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wprowadzenia cennika opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w J. G. wydano na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236), w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Organ powołał się na to, że uchwała była poddana kontroli organu nadzoru, który stwierdził nieważność § 2 dotyczącego zwrotu kosztów transportu w przypadku spopielenia zwłok. Cennik opłat stanowiący załącznik do uchwały nie został zakwestionowany. W związku z tym, cennik opłat za miejsca cmentarne w J. G. ustalony tą uchwałą obowiązuje. Według organu stanowisko skarżącej jest zatem nieuzasadnione. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w art. 7 reguluje kwestię ponownego użycia grobu w celu wykonania ponownego pochówku. Zgodnie z tym przepisem grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Według art. 7 ust. 3 ustawy przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby.

Według organu z powołanych przepisów wynika zakaz chowania w tym samym grobie, a więc w miejscu, gdzie złożono już zwłoki, przed upływem 20 lat od dnia pochówku. Nie dotyczy to grobu murowanego, gdzie po wykonaniu pochówku jest możliwe wykonywanie dalszych pochówków przed upływem 20 lat od poprzedzającego pochówku. W art. 7 ust. 2 zawarty jest warunek powodujący zakaz ponownego pochówku w grobie polegający na wniesieniu przez jakąkolwiek osobę sprzeciwu i uiszczenia opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok.

Organ podkreślił, że uchwała Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] listopada 2011 r. wprowadza cennik opłat za miejsca cmentarne na cmentarzach komunalnych w J. G. Opłatę wnosi się więc za miejsce przewidziane na urządzenie grobu, a nie za pochowanie zwłok. Miejsce na cmentarzu przewidziane na urządzenie grobu nie jest bowiem grobem. Definicja grobu zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Z § 2 tego rozporządzenia wynika, że przez grób należy rozumieć dół w ziemi, do którego składa się trumnę ze zwłokami. Grobem murowanym jest natomiast dół, w którym boki są murowane do poziomu gruntu. W rozumieniu art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych o grobie jest mowa dopiero wtedy, gdy w wyżej opisanym dole zostały złożone zwłoki. Z tego wynika, że zarzuty skargi nie dotyczą zaskarżonej uchwały.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 94 u.s.g. niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli od dnia jej podjęcia upłynął okres 1 roku, chyba że jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała takim aktem nie jest, a zatem wniosek skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały jest nieuzasadniony.

Organ wskazał, że regulacja prawna ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 r. nie przystaje do dzisiejszych wymagań prowadzenia cmentarzy. W związku z tym w Sejmie RP złożony jest projekt zmiany ustawy w powyższym zakresie, porządkujący ewentualne niejasności interpretacji art. 7 ust. 3.

Według organu stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt ICSK 66/10) pozostaje w sprzeczności nie tylko z celami regulacji prawnej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ale jest rażąco niesprawiedliwe w stosunku do osób, które utrzymują groby ziemne i są zobowiązane do wnoszenia opłat po upływie 20 lat od pochowania zwłok. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby w wypadku grobów murowanych nie były ponoszone opłaty. Utrzymanie cmentarza powoduje istotne koszty ponoszone przez zarządcę i są one niezależne od tego, czy grób jest murowany, czy ziemny. Bez względu na to, czy dół grobu jest murowany, czy nie jest, najczęściej na powierzchni jest kamienny nagrobek, który zajmuje miejsce cmentarne i uniemożliwia kolejny pochówek. Wnoszenie opłat za przedłużenie utrzymania grobu oprócz sfinansowania utrzymania cmentarza ma na celu również skłonienie rodzin zmarłych do sprawowania przyzwoitej opieki nad grobem. Nie ma gwarancji, że każdy grób murowany będzie utrzymywany w należytym stanie i po 20 latach nie będzie wymagał rozbiórki. Wobec tego nadawanie nadmiernej wartości i uprzywilejowania grobom murowanym nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w obowiązującej normie prawnej i nie ma nic wspólnego z zasadami racjonalnego gospodarowania cmentarzem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1-3 u.s.g. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd powinien dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu (np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2923/13, LEX nr 1646154).

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ich związków powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały. Ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W badanej uchwale rady gminy występują wady i uchybienia. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na wskazane kryteria kontroli sądowej należy uznać za nietrafne argumenty organu o charakterze słusznościowym, dotyczące utrzymania cmentarzy i postulatów zrównania sytuacji prawnej osób mających prawa do grobu. Także argumentacja strony skarżącej wywodzona z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest nietrafna w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 listopada 2011 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotem regulacji tej uchwały nie jest prawo do pochówku, lecz prawo do zajmowania miejsca cmentarnego na grób.

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała, jak przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę, nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 117) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Artykuł 13 pkt 2 tej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, którym jest akt prawa miejscowego, jest ostatnim stadium procedury prawodawczej. Bez spełnienia tego wymogu akt normatywny nie wchodzi do obrotu prawnego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego.

Uchwała Nr [...] nie spełnia tych wymogów. Nie została bowiem opublikowana zgodnie z powołanymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Według § 5 uchwały, została ona podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta J. G., a także na tablicach ogłoszeń j. cmentarzy komunalnych, a § 6 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie dnia 1 stycznia 2012 r.

Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała Nr [...] niespełniająca wymogów aktu prawa miejscowego w sposób nielegalny nałożyła obowiązki na osoby dysponujące miejscami cmentarnymi. W tym stanie rzeczy należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Z uwagi na to, że uchwała Nr [...] nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia w dniu [...] listopada 2011 r. upłynął okres dłuższy niż 1 rok i była przedmiotem postępowania nadzorczego, nie można stwierdzić jej nieważności. Stanowi o tym art. 94 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.