Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "O" na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXIX/219/2012 w przedmiocie uznania wezwań do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr XVI/123/07 Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy za zasadne postanawia: odrzucić skargę.

Uchwałą nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007 r., podjętą na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261,

poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 9 lat i 11 miesięcy części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na rzecz Stowarzyszenia "O" (§ 1). W § 2 tejże uchwały Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy opisanej wyżej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. grupa 38 osób prowadzących działalność na targowisku miejskim, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata J.M. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007 r. Również pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. W.T., wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu ww. uchwały.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Rada Miejska, powołując się na dyspozycję przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr XXIX/219/2012 w sprawie uznania wezwań (38 osób reprezentowanych przez pełnomocnika - adwokata J.M. oraz wezwania W.T.) do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy za zasadne.

W konsekwencji, Rada Miejska, powołując się na dyspozycję przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła w dniu [...] sierpnia 2012r. uchwałę nr XXIX/220/2012 uchylającą uchwałę nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007 r.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Stowarzyszenie "O" (reprezentowane przez radcę prawnego N.G.) wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie m.in. uchwały nr XXIX/219/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Strona wzywająca podnosząc zarzut naruszenia art. 101 i art. 94 ustawy

o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazała, że Rada Miejska uznała przedmiotowe wezwanie za zasadne

z przyczyn wskazanych w załączniku do niej, który jednakże nie stanowi jej integralnej części.

Wskazano również, że kuriozalnym było stwierdzenie w uzasadnieniu do ww. uchwały, że radni podejmą uchwałę w przedmiocie uchylenia uchwały nr XIV/123/07, zważywszy na fakt, że uzasadnienie to zostało sporządzone jeszcze przed podjęciem tejże uchwały.

Dodatkowo podniesiono, iż grupa osób reprezentowana przez adwokata J.M. nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej nr XVI/123/07, co zostało przez Radę Miejską pominięte.

Podniesiono dalej, że zarówno uchwała nr XXIX/219/2012, jak i uchwała

nr XXIX/220/2012 godzą w interes prawny Stowarzyszenia, jakim jest możliwość zawarcia umowy dzierżawy na okres 9 lat i 11 miesięcy, którą gwarantowała uchylona uchwała, jak i podpisane na jej podstawie porozumienie z dnia [...] stycznia 2008r. Stowarzyszenie wskazało, że podjęcie przez Radę uchwały nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowiło próbę uchylenia się od cywilnoprawnych skutków umów zawartych przez Gminę w związku ze sfinansowaniem odbudowy Bazaru Miejskiego z funduszy Stowarzyszenia. Uchwała nr XXIX/220/2012, jak i zawarte porozumienie miały być gwarancją dla inwestorów, iż w zamian za poczynione nakłady zostanie zawarta z organizacją reprezentującą ich interesy umowa dzierżawy.

Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wyrażając swoje stanowisko w tej kwestii w uchwale nr XXX/240/2012 z dnia [...] września 2012 r.

Z uwagi na powyższe, Stowarzyszenie "O", reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] października 2012 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę m.in. na uchwałę Rady Miejskiej nr XXIX/219/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1, art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz wnosząc o uchylenie ww. uchwały.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej Rada Miejska winna była stwierdzić bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia, w szczególności z uwagi na fakt, iż osoby wzywające do usunięcia naruszenia prawa nie miały ku temu interesu prawnego. Tymczasem, pomijając samą treść wezwania oraz powołane w nim argumenty, Rada bezkrytycznie stwierdziła, iż przedmiotowe wezwanie jest zasadne.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w uzasadnieniu do uchwały nr XXXIV/269/2012 z dnia [...] listopada 2012 r. za niesłuszne uznała zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia, że załącznik do uchwały nie stanowi jej integralnej części, na co wskazują uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Organ wskazał,

że odesłanie do załącznika było zawarte w merytorycznych przepisach uchwały, zatem spełniało wszystkie wytyczne techniki prawodawczej.

Rada podniosła również, iż uchylenie uchwały nr XVI/123/07 było konsekwencją uznania za zasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez grupę osób prowadzących działalność na targowisku miejskim, jak również stwierdzenia przez Radę przekroczenia swych kompetencje. Uchwały tego typu mają na względzie wypowiedzenie się organu stanowiącego w kwestii wyrażenia zgody

co do przedmiotu dzierżawy określonej nieruchomości, zaś decyzja o zawieraniu umów pozostawiona jest organowi wykonawczemu, również w zakresie podmiotu (strony) takiej umowy. Burmistrz bowiem - jako organ wykonawczy - jest uprawniony do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Wskazano, że skarżące Stowarzyszenie było jedynie pełnomocnikiem handlowców w procesie inwestycyjnym, a porozumienie - tylko w części – dotyczyło dzierżawy nieruchomości. Dodano, że Gmina złożyła oświadczenie o jego rozwiązaniu z przyczyn leżących po stronie Stowarzyszenia, z powodu jego niewykonania.

Rada zajęła jednocześnie stanowisko, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie stanowią naruszenia prawa oraz interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Wskazała, że uchylona uchwała dawała "jedynie burmistrzowi możliwość zawarcia umowy dzierżawy, a samo zawarcie takiej umowy należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego i nikt nie ma prawa narzucać w tej materii burmistrzowi żadnych rozstrzygnięć wbrew jego decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 marca 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie

z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest,

że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres rzeczowy tej kontroli wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach.

W pojęciu zatem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie "O" przedmiotem skargi uczyniło uchwałę Rady Miejskiej nr XXIX/219/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uznania wezwań do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy za zasadne.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały podejmowane przez organ gminy, lecz tylko uchwały z zakresu administracji publicznej". Potwierdza to również treść przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., regulującego właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się natomiast do niezdefiniowanego w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" podnieść należy, iż nie wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, załatwiane uchwałami organów gminy mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej. Zauważyć bowiem trzeba, że gmina korzystająca ze swej podmiotowości prawnej zarówno w sferze prawa cywilnego jak i publicznego podejmuje uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej tylko wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Nie są, zatem objęte tym trybem kontroli sądowej uchwały organów gminy w sprawach, w których działania gminy nie mają charakteru władczego. Uchwały,

w których organy gminy realizują jej zadania za pomocą środków niewładczych podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami powszechnymi, gdyż są to sprawy

z zakresu stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot (treść) tej uchwały. Uchwała nie zawierająca elementów władztwa publicznego

i mająca w zamierzeniu wywołać skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Taki właśnie charakter ma zaskarżona uchwała nr XX1X/219/2012 z dnia

[...] sierpnia 2012 r., która została podjęta przez organ samorządu terytorialnego na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym. Nie jest ona zatem aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), albowiem nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Nie jest również innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie

z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta ma jedynie charakter procesowy i nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

30 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172).

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska wyraziła jedynie swoje stanowisko w przedmiocie wezwania grupy osób prowadzących działalność na targowisku miejskim do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2012 r.

Trzeba też podkreślić, że warunkiem zaskarżenia aktu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym

(art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku kwestionowania przed sądem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego – należy uprzednio wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego to wezwania organ może, ale nie musi się ustosunkować. Ustosunkowanie się do wezwania nie stanowi odrębnego przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest jedynie wyrazem odniesienia się organu do stanowiska wzywającego i wyrazem spełnienia przez skarżącego formalnego wymogu zaskarżenia uchwały, którą uważa za nieprawidłową.

W niniejszej sprawie jest tylko etapem na drodze do zaskarżenia uchwały

Rady Miejskiej nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającą uchwałę nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007 r.

Mając powyższe na uwadze uznano skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, postanowiono jak w sentencji.