Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], Starosta R. na podstawie art. 136 ust.3, art. 142, art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póżn. zm.), dalej jako: "u.g.n." art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". po rozpatrzeniu wniosku G. G., K. P. i M. J. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w dacie wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...], później oznaczonej jako działka nr [...], a obecnie stanowiącej część działek o nr [...], położonej w R. przy ulicach: D. i P. umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] października 2007r. G.G. wystąpił Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowanie pozwu do Sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w R. zwrot części nieruchomości to jest części działki nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...], położonej w R.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta R.,

nr [...] na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." przekazał Wojewodzie [...] do rozpatrzenia powyższy wniosek dotyczący zwrotu części nieruchomości położonej w R.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] na mocy art. 26 § 2 i art. 123 §1 k.p.a. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku G. G., K. P. i M. J. o zwrot części opisanej wyżej nieruchomości – Starostę R.

Odnosząc się do żądania wnioskodawców Starosta R. stwierdził, że są oni następcami prawnymi P. G., co potwierdziło postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1988 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku.

Nadto ustalił, że stanowiąca przedmiot wniosku nieruchomość, to jest działka nr [...] została nabyta odpłatnie na własność przez Skarb Państwa od P. G. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1977r., Rep. A nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Została ta nieruchomość nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla domków jednorodzinnych " [...]" w R., zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. Nr [...] z dnia [...] marca 1977 r., znak: [...].

Po wywłaszczeniu działka nr [...] wraz z przyległymi działkami została scalona i utworzono działki nr : [...].

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na 99 lat, na mocy umowy zawartej formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 1980 r., Rep. A nr [...]. Dla nieruchomości tej została założona w Państwowym Biurze Notarialnym w R. w dniu [...] grudnia 1980 r. księga wieczysta nr [...].

Na mocy decyzji Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1991r., znak [...] nieruchomość ta stała się własnością Gminy Miasta R.

Wskutek kolejnych podziałów, działki nr [...] zostały podzielone na działki od numeru [...] do numeru [...], od numeru [...] do numeru [...] i nr [...], którą dalej podzielono na działki nr: [...].

Wniosek w niniejszy postępowaniu dotyczył zwrotu nieruchomości obejmującej części działek nr: [...], zabudowanych jednorodzinnymi domami mieszkalnymi.

W ocenie Starosty R. uregulowanie zawarte w art. 229 u.g.n. przesądzało, że wnioskodawcy nie posiadali roszczenia o zwrot wskazanej przez nich nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., na mocy art. 242 u.g.n. Powołał się także na art. 229a u.g.n., który stanowił, że art. 229 tej ustawy stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Jednakże w dniu wydawania decyzji art. 229a u.g.n. już nie obowiązywał. Został na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Orzeczenie to zostało opublikowane w Dz. U. Nr 59, poz. 369 z dnia 9 kwietnia 2008 r. Nie miało to chybienie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bo nadal obowiązuje art.229 u.g.n. którego treść ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.

Ponadto organ I instancji ustalił, że w obrocie funkcjonuje wcześniejsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 1994 r., znak [...], utrzymana w mocy przez Wojewodę R. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., znak [...]. Rozstrzygały te akty także żądania wnioskodawców w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej obecnym wnioskiem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. G.. Zarzucił Staroście R. szereg uchybień proceduralnych, jak niedoprowadzenie do stanu, aby Gmina Miasta R. władała nieruchomością, pominięcie okoliczności, że działki objęte wnioskiem zostały zagospodarowane niezgodnie z ich przeznaczeniem, nie dołączono do akt niniejszej sprawy akt wszystkich spraw znajdujących się Urzędzie Miasta R., dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem, co doprowadziło do bezprzedmiotowego umorzenia postępowania przez organ I instancji. Zdaniem odwołującego zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć art. 33 ust. 3 i art. 136 u.g.n., gdyż działania władz samorządowych, które przyzwoliły na zabudowanie przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w złej wierze.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczywszy treść art. 229, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. podniósł, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr: [...], której właścicielem jest Gmina Miasta R., zaś użytkownikami wieczystymi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz osoby fizyczne, na których rzecz wspomniana Spółdzielnia zbyła prawo użytkowania wieczystego do niektórych z działek objętych wnioskiem. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz powołanej Spółdzielni zostało ustanowione przed dniem [...] stycznia 1998 r. i przed tą datą została również założona księga wieczysta nr [...] dla przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii ponownego wystąpienia z wnioskiem o zwrot tej samej nieruchomości, Wojewoda [...] przyjął, że strony miały możliwość ponownego złożenia wniosku. Po wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R., wyżej opisanej, nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż weszła w życie z dniem [...] stycznia 1998 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. G. zarzucił nierozpatrzenie w całości jego wniosku, który obejmował żądanie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu wykorzystywanego niezgodnie z jego przeznaczeniem, a w dalszej kolejności zwrot nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] w ogóle nie odnosiła się do pierwszego z żądań.

We wnioskach skarżący zażądał, aby Sąd zobowiązał właściwe organy do wystąpienia z pozwami do sądu powszechnego o rozwiązanie umów użytkowania wieczystego oraz wykreślenia wpisów dotyczących użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w księgach wieczystych dla tych nieruchomości założonych. Podniósł także , że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a tym samym powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważył, że skarga nie zawiera nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zakres, w jakim było rozpoznawane żądanie G. G., K. P. i M. J. przez Starostę R. Powoływanym już postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta [...] przekazał Wojewodzie [...] do rozpatrzenia wniosek dotyczący zwrotu części nieruchomości położonej w R. przy ul. D. i P., oznaczonej w dacie wywłaszczania jako działka nr [...].

Mimo nieprawidłowego pouczenia postanowienie to było niezaskarżalne, na mocy art. 141 k.p.a.

Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2007 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia spawy w zakresie wyżej opisanym Starostę R. Postanowienie to także nie podlegało zaskarżeniu.

Podstawą stanowiska Prezydenta Miasta R. był art. 142 ust.2 u.g.n. (nie powołany przez ten organ), w myśl którego, gdy stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu. Zatem przedmiotem przekazania mógł być jedynie wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości, co wyraźnie wskazał Wojewoda [...] w sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. Postanowienie to, jako niezaskarżalne, było wiążące dla Starosty R.

W tej sytuacji Starosta R. był uprawniony, a jednocześnie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku G. G., K. P. i M. J. w przedmiocie zwrotu części dawnej działki nr [...].

W tym też zakresie Starosta R., jako organ I instancji oraz Wojewoda [...], jako organ odwoławczy zajęli stanowisko.

Odnosząc się do drugiego z żądań wniosku G. G., K. P. i M. J. w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 307/08, w który uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2008r. nr [...]. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że w razie wszczęcia postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie treści żądania strony. Organy te zaś nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania.

Mając na uwadze nie tylko ustaloną właściwość Starosty R., ale i etap postępowania o zwrot nieruchomości (toczyło się w dacie wydania powoływanego wyroku postępowanie odwoławcze) ani Starosta R., ani Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym nie mogli rozpatrywać drugiego z żądań wnioskodawców.

Ponadto żądanie to, jak sam skarżący podnosi, oparł na art. 33 ust. 3 u.g.n. mówiącym, że właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Przepis ten przewiduje tylko drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym do załatwienia tego rodzaju sprawy tylko przez organy administracji publicznej. Organy te na mocy tego uregulowania zostały wyposażone w uprawnienie cywilnoprawne. Nie posiadają zaś kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wcześniej obowiązujący do dnia

31 grudnia 1997 r., art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) stanowił podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania umowy i zarządzenia odebrania gruntów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.05.2002 r.,

sygn. III RN 59/01, OSNP 2003, z.3, poz. 56).

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że drugie z żądań skarżącego nie mogło podlegać badaniu w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami, obecnie ocenianymi przez orzekający skład Sądu.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...], w oparciu o

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia

[...] kwietnia 2008 roku o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i orzekł o odmowie jej zwrotu

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo przez organ przywołane i zastosowane.

Stosownie do art. 136 ust. 3 w/w ustawy, poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 u.g.n. Jednakże roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z art. 229 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem [...] stycznia 1998 roku, na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W ocenie sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, a co za tym idzie i okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Z aktu notarialnego dnia [...] marca 1977 r., Rep. A nr [...] zawierającego umowę sprzedaży działek nr [...] i [...] położonych w R. między P. G. a Skarbem Państwa wynika, że nieruchomość ta została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" w R. (§ 2 umowy). Taki sam cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste został także wskazany w decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] stanowiącej następnie podstawę umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu [...] maja 1980 r., rep. A nr [...] między Skarbem Państwa a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w R. ( § 5 umowy).

Na podstawie umowy z 1980 r. w tym samym roku założono dla nieruchomości księgę wieczystą nr [...].

Prawo użytkowania wieczystego nie zostało do tej pory rozwiązane ani nie wygasło. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała dalszego obrotu tym prawem.

W ocenie sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, w oparciu o ustalony stan faktyczny, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n. Spełnione zostały przesłanki w przepisie tym wymienione. Nie budzi bowiem wątpliwości, wbrew że wywłaszczoną nieruchomością rozporządzono w sposób opisany w przywołanym przepisie, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem [...] stycznia 1998 roku na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zdarzenia jakie nastąpiły po dacie [...] stycznia 1998 r. (zmiana warunków zagospodarowania, zbycie prawa na rzecz dalszych osób) nie mają znaczenia jakie przypisuje im strona skarżąca i nie rzutują na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA w Warszawie z 16.11.2000 r, sygn. I SA 1539/99, LEX nr 75555). Tym samym należy zgodzić się z Wojewodą, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości obligująca organ do merytorycznego rozstrzygnięcia, jakim winna być odmowa zwrotu.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę