Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji dot. zmiany lokalizacji punktu gier I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej,

po rozpatrzeniu wniosku F. Spółki z dnia [...] r., odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych na terenie Województwa [...].

Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia [...].

W dniu [...] r. wpłynął do Dyrektora Izby Celnej wniosek F. Spółki o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r.

Jako przesłankę wznowienia strona podała art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej wskazując na wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją ostateczną.

Następnie decyzją z dnia [...] organ celny, na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 w związku z art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. wskazując, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. C 213/11, C-214/11 i C-217/11 nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na fakt, że nie ma on wpływu na treść tej decyzji.

Kwestionując powyższą decyzję F. Spółka złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- bezpodstawne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych

w związku z bezpodstawnym niezastosowaniem art. 135 ust. 1 ww. ustawy, podczas, gdy przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji braku notyfikacji tej ustawy nie może być on stosowany, natomiast wniosek powinien być uwzględniony na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych,

- bezpodstawną odmowę zastosowania art. 240 § 1 pkt 11 w związku z art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, podczas gdy w sprawie wobec wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy opisaną wyżej zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości UE w powołanym wyżej wyroku nie przesądził kwestii uznania przepisów ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenia, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach poza kasynami, za przepisy techniczne. Trybunał uzależnił jedynie uznanie wskazanych przepisów za przepisy techniczne podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana.

Mając powyższe na uwadze organ celny po dokonaniu obszernej analizy

w tym zakresie stwierdził, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych nowych uregulowań dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach

o niskich wygranych, wyrażonych między innymi w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów

o niskich wygranych. Wobec tego warunki dotyczące prowadzenia działalności

w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowią "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, a zatem zarzuty naruszenia art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych są bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata K.A. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła niezasadne zastosowanie

art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych podnosząc, że powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, a zatem brak notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej powoduje, że nie może być on stosowany.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał zajęte stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji z dnia 28 lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany lokalizacji punktu gier, wydanej na gruncie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.154). Zgodnie z treścią art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zwanej dalej O.p. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132.

Zgodnie z treścią art. 130 § 1 pkt 6 O.p., pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Stosownie zaś art. 221 O.p. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy

o postępowaniu odwoławczym.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji punktu gier oraz wydana w wyniku wznowienia tego postępowania zaskarżona decyzja, zostały wydane i podpisane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej, Zastępcę Dyrektora inspektora D.P.

Wskazać należy w tym miejscu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2012 r., I GPS 2/12 (Lex 1271653), którą rozstrzygnięto, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Sąd podkreślił między innymi, że instytucja wyłączenia pracownika, jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) z której wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązkiem nie tylko ustawodawcy, ale i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni. Uzasadniając przyjęty pogląd Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w treści uzasadnienia do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nawiązujących do instytucji wyłączenia pracownika organu, czy też sędziego w postępowaniu sądowym. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178, w którym Trybunał stwierdził, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP". W wyroku tym Trybunał wyraził pogląd, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie postępowania administracyjnego jest instytucją proceduralną, służącą realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nie opartego na obiektywnej ocenie sprawy.

Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), Sąd przyjął, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania

i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Ponadto celem instytucji wyłączenia pracownika było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem

w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137).

Zdaniem Sądu, powyższe poglądy i wnioski, pozostają aktualne również

w sytuacji procesowej takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie.

Idea zawarta w przedstawionym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak

i Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. stworzenie i zapewnienie stronie maksymalnych gwarancji w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy stanowiła wskazówkę interpretacyjną przy rozstrzyganiu tej sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wyłączenia pracownika upoważnionego do orzekania w imieniu Dyrektora Izby Celnej w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji, objętej tym wnioskiem.

Podkreślić należy, że w ramach wznowionego postępowania, w przypadku istnienia podstaw wznowienia, dochodzi, tak jak w postępowaniu odwoławczym, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy, a więc także do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Zgodnie bowiem z art. 245 § 1 pkt 1 O.p., organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie.

Dlatego też i temu postępowaniu, w celu zapewnienia bezstronnego

i sprawiedliwego procedowania muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przytoczonym na wstępie orzecznictwie, przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania, a nawet

i sądowego (instytucja wyłączenia sędziego). Przypomnieć należy, że kwestia wyłączenia osoby w postępowaniu wznowionym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07 stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Reasumując, Sąd uznał, że zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności

w postaci istotnego w niniejszej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Ustawodawca nie ogranicza się bowiem w tym przepisie wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym.

Pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania,

w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia, czy to odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie. Brak klasycznej instancyjności postępowania rozumianej jako rozpatrywanie sprawy przez inny organ (wyższego stopnia) niż ten, który wydał decyzję, nie może być decydującym czynnikiem skutkującym odstąpieniem od wymogu respektowania dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały I GPS 2/12 skoro organami podatkowymi w sprawach, o których mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej są jednoosobowe organy podatkowe, a w ich imieniu decyzje wydają upoważnieni pracownicy będący pracownikami aparatu urzędniczego tych organów, to zawsze istnieje możliwość takiego doboru osób upoważnionych, aby decyzje wydawali ci pracownicy, którzy nie wydawali ich w poprzedniej fazie postępowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej), do czego nawiązuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, odstępując od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze, a tym samym od rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, które w tej sytuacji byłoby przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej zobowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, iż pracownik, który podpisał ostateczną decyzję z dnia 28 lutego 2011 r., której dotyczy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, nie może wziąć udziału w postępowaniu toczącym się po wznowieniu.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, w oparciu

o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś

w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.