Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn w zakresie rozpatrzenia wniosku z 6 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016.1764), dalej "u.d.i.p.

W związku z powyższym skarżący Związek wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że wnioskiem z 6 października 2016 roku, wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej polegającej na odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy - a jeżeli tak to, na podstawie jakiej/jakich umowy /ów - w okresie 01.01.2015 - 30.09.2016 r. U. O. świadczyła pracę lub wykonywała zlecenie/dzieło dla Urzędu Miasta i Gminy w Bodzentynie?

2. Jakie środki finansowe brutto i netto zostały przekazane ze środków publicznych Urzędu Miasta i Gminy w Bodzentynie lub jednostek podległych Burmistrzowi Miasta i Gminy Bodzentyn, na rachunek bankowy lub w gotówce U. O. w okresie 01.01.2015- 30.09.2016 r.?

3. Z tytułu jakich umów lub innych form zobowiązań zostały one przekazane?

Strona skarżąca podniosła, że pomimo treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ dopiero 21 października 2016 r., czyli w ostatnim możliwym dniu, złożył do MZZPS w Gminie Bodzentyn pismo zawiadamiające o przedłużeniu terminu udzielenia informacji publicznej, wydłużając go o maksymalne dwa miesiące. Zwłokę usprawiedliwiono rzekomo skomplikowaną i rozbudowaną treścią wniosku.

W ocenie skarżącego opisane wyżej działania zobowiązanego stanowią czynności pozorne, a podana motywacja przedłużenia terminu jest niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż zaistniałe opóźnienie jest świadomym działaniem na zwłokę i stanowi niechęć do terminowego zakończenia postępowania.

Dalej autor skargi stwierdził, że wnioskował o udzielenie informacji odnośnie wypłaconych wynagrodzeń z tytułu umów zleceń lub o dzieło. Udostępnienie takich informacji polega na zestawieniu, przez odpowiedniego pracownika, kilku umów oraz wykonaniu kilku operacji w programie księgowym FIX FORTES, który używany jest przez referat księgowości Urzędu Miasta i Gminy w Bodzentynie. W praktyce wytworzenie żądanych informacji jest operacją krótkotrwałą, zajmującą około 5-15 minut.

W związku z powyższym, w opinii strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu złożonego wniosku, a w konsekwencji pozostaje w bezczynności. Ponadto mając na uwadze absolutną bezczynność Burmistrza, świadome wykorzystywanie niedoskonałości zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak chęci skorzystania z oferowanej pomocy oraz mając na względzie pozostawanie w tej bezczynności mimo wezwania (pismo z 27 października 2016 r.), skarżący stwierdził, że zasadnym jest orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na skomplikowaną i rozbudowaną treść wniosku termin na przekazanie informacji przedłużył do 5 grudnia 2016 r. Analizy wymagała bowiem kwestia ochrony prywatności osób fizycznych jako zleceniobiorców, a w szczególności czy ochrona prywatności takich osób jest tożsama z ochroną przewidzianą dla pracowników samorządowych. Ponadto organ zauważył, że w urzędzie na różnych etapach prowadzonych jest kilkanaście postępowań o udzielenie informacji publicznych, co uniemożliwiało rozpoznanie złożonego wniosku w 14 dniowym terminie.

Dalej organ wskazał, że w zakresie pkt 1 i 3 pismem z 5 grudnia 2016 r. informacja została udzielona, natomiast w zakresie pkt 2 została 5 grudnia 2016 r. wydano decyzję odmowną z uwagi na fakt, iż zakres wniosku dotyczył informacji podlegającej ochronie wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych oraz dotyczył osoby nie pełniącej funkcji publicznych, a zatrudnionej na stanowisku pomocniczym i obsługi.

Organ zauważył, że skarga jest zdecydowanie przedwczesna i powinna zostać odrzucona. Została ona bowiem wniesiona już 25 listopada 2016 r. (data wpływu do WSA, data wpływu do organu - 1 grudnia 2016 r.), pomimo iż organ poinformował wnioskodawcę, że termin do rozpoznania wniosku został wydłużony do 5 grudnia 2016 r. W tym też dniu organ udzielił odpowiedzi na część wniosku, a w pozostałym zakresie wydał decyzję odmowną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Ponadto art. 13 ust. 2 tej ustawy nie wskazuje, że przyczyny muszą być wyjątkowo doniosłe i nadzwyczajne, a jedynie zobowiązuje organ do wyznaczenia nowego terminu nie dłuższego niż 2 miesiące i podania przyczyn opóźnienia. Ustawa nie podaje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 kpa, przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zakreślony jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Zatem zdaniem organu rozpoznał on wniosek w wyznaczonym terminie, a w konsekwencji skargę jako przedwczesną, należy na podstawie art. 58 pkt 6 p.p.s.a. uznać za niedopuszczalną.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę w punktach 2,3,4, a co do 1 punktu skargi wniósł o umorzenie postępowania. Podniósł, że organ nie zachował 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej. Pismo datowane na 19 października 2016 r. zostało doręczone Związkowi 21 października 2016 r. i dlatego zarzucił, że organ poinformował skarżącą z uchybieniem 14 dniowego terminu.

Z kolei pełnomocnik organu podniósł, że powinna być uwzględniona data 19 października 2016 r. a nie 21 października 2016 r., gdyż przykładowo gdyby organ zawiadomił skarżącą za pośrednictwem poczty wysyłając przesyłkę 20 października 2016 r. to ta data by się liczyła jako udzielenie informacji, a nie data odebrania przesyłki przez adresata. Dodał, że z jakiś powodów skarżący Związek zarejestrował się pod adresem Urzędu Miasta i Gminny Bodzentyn. Aby nie generować kosztów związanych z doręczaniem przesyłek przez pocztę utarł się zwyczaj, że przesyłki są doręczane Pani S., która jest jednocześnie pracownikiem Urzędu i członkiem Zarządu skarżącego Związku. Najprawdopodobniej dlatego 19 października 2016 r. nie zostało jej doręczone to pismo, gdyż nie było jej w pracy.

W odpowiedzi na to stanowisko pełnomocnik skarżącej stwierdził, że jeśli faktycznie 19 października 2016 r. nie byłoby w pracy Pani S., organ powinien to pismo wysłać pocztą listem poleconym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak nić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 nust.2. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji wpłynął do organu w dniu 6 października 2016 r. (okoliczność niesporna). Pismem z dnia 19 października 2016 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 5 grudnia 2016 r., wskazując powody tego przedłużenia. Pismo to zostało doręczone stronie skarżącej 21 października 2016 r. W dniu 5 grudnia 2016 r. doręczono stronie skarżącej pismo zawierające odpowiedź na dwa pytania zawarte we wniosku oraz decyzję odmawiającą udostępnienia informacji co do środków finansowych brutto i netto przekazanych ze środków publicznych na rachunek bankowy U. O. (strony wskazują różną pisownię nazwiska tej osoby).

Powyższe okoliczności są między stronami niesporne, podobnie jak i to, że żądana we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej.

Spór między stronami sprowadza się do wykładni art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest to, czy powiadomienie w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja publiczna będzie udostępniona musi dotrzeć do osoby występującej o udostępnienie tej informacji w terminie 14 dni ( a więc czy w tym terminie powiadomienie musi być tej osobie faktycznie doręczone bądź nadane w placówce pocztowej), czy też wystarczy, że z zachowaniem tego terminu zostanie sporządzone powiadomienie, które następnie zostanie doręczone, ale już po tym terminie. Drugą sporną kwestią jest to, czy podlega ocenie – przy badaniu, czy organ dopuścił się bezczynności – zasadność skorzystania przez organ z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu jeśli chodzi o pierwszą kwestię, możliwa jest różna wykładnia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skład orzekający przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez organ, że aby zachować ten termin nie jest konieczne doręczenie w tym terminie powiadomienia. Gdyby bowiem faktycznie dla uwolnienia się od zarzutu bezczynności organ miał obowiązek doręczyć osobie występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tego powiadomienia w terminie 14 dni, niejednokrotnie data doręczenia tego powiadomienia byłaby zależna wyłącznie od zachowania się adresata (daty podjęcia przez niego przesyłki). Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera regulacji, która wskazywałaby, że dla zachowania przez organ 14 – dniowego terminu liczy się data nadania powiadomienia w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830). Taką regulację zawiera przykładowo art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami). Dlatego też skoro nie zostało podważone w jakikolwiek sposób to, że powiadomienie zostało sporządzone 19 października 2016r., a więc z zachowaniem 14 – dniowego terminu, który upływał 20 października 2016 r., i faktycznie zostało doręczone stronie skarżącej 21 października 2016 r., w ocenie Sądu zarzut, że organ uchybił terminowi z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuzasadniony.

Odnośnie drugiej kwestii, zdaniem składu orzekającego, dla uwolnienia się od zarzutu bezczynności wystarczające jest powiadomienie przez organ o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane między innymi w postanowieniu NSA z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie I OSK 1027/14, zgodnie z którym dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych, a także w bazie LEX). Zauważyć bowiem należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera wymogu, aby wskazane w powiadomieniu powody opóźnienia były faktycznie uzasadnione. Istotne jest tylko to, aby takie powody podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej wskazał oraz, aby wskazany w tym powiadomieniu termin, w jakim udostępni informację nie był dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, skoro w dniu 5 grudnia 2016 r. stronie skarżącej została udostępniona część żądanej informacji oraz decyzja odmawiająca udostępnienia informacji w pozostałej części.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy Bodzentyn nie dopuścił się bezczynności, w związku z czym skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a.

Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarga powinna zostać jako niedopuszczalna odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z tego powodu, że została złożona przed 5 grudnia 2016 r., a więc przed wskazanym przez organ w powiadomieniu terminem udostępnienia informacji. Okoliczność ta może tylko przemawiać za oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej nie zaś o jej niedopuszczalności. Skoro bowiem przed wniesieniem skargi Związek wystąpił o udostępnienie informacji, brak jest podstaw do uznania, że złożenie przez niego skargi było dopuszczalne dopiero po upływie terminu wskazanego w powiadomieniu.