Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 754/10 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pismem z 30 grudnia 2009 r. K. C. wniósł o sporządzenie i przesłanie na jego adres uwierzytelnionych kserokopii dokumentów: "(...) odpowiedź Sądu Okręgowego w Opolu, odpowiedź Komendy Powiatowej Policji w Strzelcach Opolskich, odpowiedź Komendy Powiatowej Policji w Krapkowicach, zapytanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kierowane do ww. instytucji, zapytanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i odpowiedź spółki R.-M. (...)". W uzasadnieniu ww. wniosku strona wskazała, że: "ze względu na bardzo dużą odległość mojego miejsca zamieszkania od siedziby GIODO nie jestem w stanie zrealizować swojego uprawnienia do zapoznania się z materiałami postępowania we wskazanym terminie 7 dni (...)" i "(...) jeśli to możliwe, bardzo proszę o opatrzenie kserokopii pieczęcią uwierzytelniającą (...)".

Postanowieniem z 11 stycznia 2010 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił K. C. uwzględnienia ww. wniosku stwierdzając, iż strona nie wykazała przesłanki "ważnego interesu", o której mowa w art. 73 § 2 K.p.a.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 73 § 2 oraz art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku K. C. o sporządzenie i przesłanie na jego adres uwierzytelnionych kserokopii dokumentów.

Argumentując zajęte w sprawie stanowisko organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 73 § 2 K.p.a., strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Tymczasem nie jest ważnym interesem, o którym mowa w powołanym przepisie, odległe od siedziby organu miejsce zamieszkania strony, a także chęć zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności stanowiskiem zajętym przez pozostałe strony postępowania. Ponadto, stosownie do dyspozycji art. 73 § 1 K.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W prawie do przeglądania akt mieści się zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, jak utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów. Natomiast w myśl art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisy K.p.a. realizację uprawnienia strony do zapoznania się z materiałem dowodowym pozostawiają zatem jej samej, zaś rolą organu jest wyłącznie umożliwienie realizacji stronie przysługujących jej uprawnień.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż w jego ocenie, w sprawie nie zachodzi przesłanka "ważnego interesu", o której mowa w art. 73 § 2 K.p.a. uprawniająca do uzyskania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Przepisy K.p.a. nie nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku skopiowania i wysłania kopii jakiejkolwiek części akt sprawy stronie postępowania. Powołany przepis art. 73 § 1 K.p.a. nakłada bowiem na organ administracji wyłącznie obowiązek umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając jednakże stronie. Wobec treści pisma Generalnego Inspektora z 22 grudnia 2009 r. informującego o prawie przeglądania akt i sporządzania z nich odpisów oczywistym jest, iż organ prowadzący postępowanie umożliwił stronie realizację uprawnień, o których mowa w art. 73 § 1 K.p.a. Decydujące zaś w sprawie jest to, że skarżący złożył wniosek z dnia 30 grudnia 2009 r., który nie spełniał wymogów z K.p.a. warunkujących wydanie mu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Natomiast rzekoma rozmowa z pracownikiem Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, na której przeprowadzenie powołuje się skarżący, pozostaje bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 754/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] stycznia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 2 K.p.a. stanowi zaś, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazać należy, iż art. 73 K.p.a. odróżnia przeglądanie akt sprawy z możliwością sporządzania z nich notatek i odpisów od uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy. Są to dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy o jakim mowa w art. 73 § 1 K.p.a., obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki potwierdzonych kopii kserograficznych – pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 K.p.a. odnośnie do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu.

Treść przepisu art. 73 § 1 K.p.a. jednoznacznie wskazuje na prawo strony do wydania jej na wniosek uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Oznacza to, że nie każdy wniosek musi być zawsze uwzględniany przez organ, ale obowiązek taki po stronie organu powstaje wówczas, gdy strona swój wniosek uzasadni ważnym interesem. Pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie dominuje pogląd, że "ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine K.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że w istocie we wniosku z 30 grudnia 2009 r. skarżący nie powołał się na okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż żądanie swoje opiera na "ważnym interesie" w rozumieniu przepisu art. 73 § 2 K.p.a. Jednakże nie można pominąć, iż w tym wniosku zawarł prośbę alternatywną o przesłanie kserokopii niektórych dokumentów z akt sprawy, a jeżeli będzie to możliwe, w formie uwierzytelnionego odpisu. Brak należytego uzasadnienia wniosku strony wynikał z ustaleń, jakie skarżący poczynił w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Biura GIODO. Te ustalenia pozwoliły skarżącemu przyjąć, iż jego wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie. Istotne w sprawie jest jednak to, że w zażaleniu na postanowienie organu z [...] stycznia 2010 r. skarżący wskazał na wystąpienie ważnego interesu w żądaniu wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Strona powołała się bowiem na potrzebę dysponowania wnioskowanymi dokumentami z uwagi na postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Opolu oraz postępowania przygotowawcze prowadzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Strzelcach Opolskich oraz Komendy Powiatowej Policji w Krapkowicach i potrzebę wiedzy, w jakim celu jest on angażowany w te postępowania oraz jakie dla niego skutki prawne przebieg tych postępowań wywoła. Ponadto skarżący wnosząc skargę do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oczekiwał określonego rezultatu i aby ten cel osiągnąć – przedstawić swoje stanowisko w sprawie, poprzez określone czynności procesowe – strona musi mieć możliwość wglądu do akt sprawy, jak też dysponowania istotnymi z punktu widzenia strony dokumentami z tych akt. To z kolei, wbrew twierdzeniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, stanowi ważny interes strony w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, iż co do zasady obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów ww. dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio K.p.a. W sprawie nie sposób pominąć, że skarżący wskazał na szczególne okoliczności, jakie pozwalały organowi, uwzględniwszy ważny interes strony, przyjąć, iż taka właśnie sytuacja zaistniała. Skarżący jednoznacznie wskazał na utrudnienia komunikacyjne, a wręcz paraliż Polskich Kolei Państwowych na przełomie grudnia 2009 r. i stycznia 2010 r. W zaistniałej sytuacji wniosek strony o przesłanie jej uwierzytelnionych odpisów wybranych dokumentów z akt postępowania jawi się jako wniosek zasadny.

Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jak i postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa procesowego (art. 73 § 2 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to wymienione postanowienia nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek strony o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę.

W zaistniałym stanie rzeczy Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisu postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący wykazał ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. C. wnosił o jej oddalenie, wywodząc, że wnioskował o przesłanie kopii dokumentów, a jeżeli jest to możliwe o ich uwierzytelnienie. Zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Strona ma ponadto prawo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnione jest to jej ważnym interesem (art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienie stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy. Z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wyprowadzić również obowiązek organu: uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z regulacji art. 73 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ ma jedynie umożliwić stronie sporządzenie notatek i odpisów. Natomiast obowiązek wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

W zakresie prawa dostępu do akt należy wyróżnić – prawo strony do przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów; – prawo do żądania wydania z akt uwierzytelnionych odpisów. W zakresie pierwszego uprawnienia strony, przepisy prawa nie nałożyły na organ obowiązku sporządzenia odpisów z akt. Z tych przepisów wynika, że to strona sama sporządza odpisy. W wyroku z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 104/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie". Należy przy wyznaczeniu granic swobody organu administracji publicznej odmowy udostępnienia odpisów z akt sprawy w żądanej formie uwzględnić jako wartość przesądzającą – prawo do obrony strony w postępowaniu, wyznaczone jawnością postępowania. Weryfikując zgodność z prawem postanowienia o odmowie sporządzenia kserokopii dokumentów należy pierwszeństwu nadać prawu do jawności a nie ograniczaniu obowiązków wynikających z wykładni literalnej. W takim zakresie nie można prawa strony ograniczać przesłanką ważnego interesu strony, prawo do obrony zawiera bowiem tę wartość.

Prawo do żądania uwierzytelnionych odpisów zostało ograniczone przesłanką ważnego interesu strony. Przy wyznaczeniu wystąpienia ważnego interesu strony należy uwzględnić jawność akt sprawy dla prowadzonego postępowania, którego akta sprawy dotyczą (w sprawie jawność akt postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych) od uwierzytelnienia odpisów akt dla jawności postępowania prowadzonego przez inny organ, w tym organy wymiaru sprawiedliwości. To w jakiej sytuacji prawnej jest jednostka w prowadzonym postępowaniu przed innymi organami państwa, a zatem na jakiej podstawie angażowana jest do postępowania prowadzonego przez te organy nie może stanowić przesłanki będącej podstawą do wyprowadzenia ważnego interesu strony. Na organach państwa prowadzących postępowanie ciąży obowiązek prawny poinformowania jednostki w jakiej sytuacji prawnej jest włączona do postępowania (np. oskarżonego, świadka, pozwanego). Jeżeli jednostka ma możliwość prawną pełnej informacji o swojej sytuacji prawnej przed organem prowadzącym postępowanie (Sądem Okręgowym w Opolu, przed organami prowadzącymi postępowania przygotowawcze), to nie uzasadnia wystąpienia ważnego interesu prawnego w wydaniu uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania prowadzonego w odrębnej sprawie. Nie jest zatem uzasadnione aby z trudności komunikacyjnych wyprowadzić ważny interes strony, skoro strona miała możliwość dokonania tych ustaleń przed innym organem państwa prowadzącym postępowanie, a nie w postępowaniu o odrębnym przedmiocie – postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Zarzut zatem naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.