Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Powiatem C. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie D. B. i R. B. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat C. jako właściwy w sprawie.

Prezydent G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. - miastem na prawach powiatu a Starostą C. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich D. B. i R. B. w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent G. wskazał, że małoletni D. B. i R. B. przebywali wraz z matką J. B. w Domu Samotnej Matki w G. W dniu 1 listopada 2018r. małoletni zostali odebrani spod opieki matki z racji zaniedbań wobec nich. W chwili interwencji matka małoletnich znajdowała się po zażyciu środków odurzających i trafiła do szpitala. Organ wskazał także, że uregulowanie pobytu dzieci w pieczy zastępczej nastąpiło przed sądem rejonowym w G., który w dniu 12 listopada 2018r. orzekł o ich zabezpieczeniu w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w G. Wskazano, iż takie postępowanie wynika z przepisu art. 7561 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018r. poz. 1360 ze zm.), gdyż sytuacja powyższa była wypadkiem niecierpiącym zwłoki i wymagała natychmiastowej ingerencji sądu rodzinnego i opiekuńczego, co zostało również wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 listopada 2018r.

Wnioskodawca wskazał, iż nie można ustalić miejsca zamieszkania J. B. i jej małoletnich dzieci, a tym samym osoby te winny być traktowane jako osoby bezdomne. O takim statusie świadczy wynik postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...] października 2018r., przyznającą rodzinie J. B. pomoc społeczną w formie schronienia w Domu Samotnej Matki w G. W podstawie prawnej i uzasadnieniu tej decyzji wskazano przepisy określające właściwość miejscową, tj. art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz.1508 ze zm.). Tym samym wnioskodawca przyjął, że w sytuacji J. B. i jej małoletnich dzieci, G. jest wyłącznie miejscem ich pobytu, a nie zamieszkania.

Wskazując na powyższe okoliczności Prezydent G. uznał, że dla określenia powiatu właściwego miejscowo dla rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich D. B. i R. B. w rodzinie zastępczej należy odnieść się do art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018r. poz. 998 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.w.r.". Wnioskodawca stwierdził, że zarówno matka, jak i jej małoletnie dzieci posiadają zameldowanie na pobyt stały w C., przy ul. J., w gminie C., a tym samym powiatem właściwym w przedmiocie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich D. B. i R. B. w rodzinie zastępczej jest Powiat C.

W odpowiedzi na wniosek Starosta C. wniósł o wskazanie Prezydenta G. jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich D. i R. B. w rodzinie zastępczej. Wniesiono jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z treści dokumentów w postaci: pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia 8 kwietnia 2019r., decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...], pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 30 października 2018r. wraz z załączonymi do tego pisma decyzjami o przyznaniu świadczeń wychowawczych, zasiłku rodzinnego i świadczeń rodzicielskich na rzecz małoletnich R. i D. B. na okoliczność miejsca zamieszkania małoletnich i właściwości organu do ponoszenia kosztów opieki i wychowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ponadto wniesiono o zażądanie od Wójta Gminy C. akt postępowania dotyczącego wymeldowania J. B. z pobytu stałego przy ulicy J. w C. i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach na okoliczność miejsca zamieszkania ww. w dacie umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek organ podał, że Prezydent G. w sposób nieprawidłowy ustalił miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej po raz pierwszy. Starosta podniósł, że okoliczności związane z wydawaniem przez gdańskie organy decyzji dotyczących udzielania świadczeń wychowawczych, zasiłku rodzinnego i świadczenia rodzicielskiego na rzecz małoletnich, świadczą w sposób jednoznaczny, iż ostatnim miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej był G. Równocześnie nadmieniono, że matka małoletnich została wymeldowana z urzędu z adresu zameldowania w C., przy J., w gminie C.

Organ podnosił dalej, że centrum życiowe małoletnich skoncentrowane było wokół miejsca zamieszkania matki w G., tam też otrzymywały wszelkie świadczenia i objęte były pomocą służb socjalnych. Na potwierdzenie swojej argumentacji Starosta C. powołał się na stanowisko judykatury i doktryny, wskazując ponadto na niezasadne odwoływanie się w przedmiotowej sprawie do przepisów regulujących zasady ponoszenia kosztów wobec osób bezdomnych gdyż w ocenie Starosty odmiennie regulują one te kwestie niż art. 191 u.w.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór, jaki zaistniał pomiędzy Miastem G. - miastem na prawach powiatu, a Powiatem C. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Należy także zauważyć, iż u.w.r. posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiuje tego pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c". Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

W rozpoznawanej sprawie umieszczenie po raz pierwszy małoletnich dzieci w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego G. - Południe w G. z dnia 12 listopada 2018r. sygn. akt IV Nsm [...]/18. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej dzieci wraz z matką przebywały w Domu Samotnej Matki w G., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2018r. przyznającej świadczenie w formie schronienia na okres od 22 października do 31 grudnia 2018r. z uwagi na bezdomność. Miejsce to jednak nie może być uznane za miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 u.w.r. w związku z art. 26 § 1 K.c.), a to dlatego, że nie było ono miejscem zamieszkania tego z rodziców dzieci, który wyłącznie wykonywał nad nimi władzę rodzicielską.

Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87). Przepis art. 191 ust. 1 u.w.r. wymaga ustalenia miejsca zamieszkania dziecka w określonym momencie, tj. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, małoletnie dzieci wraz z matką, z uwagi na bezdomność, przebywały w Domu Samotnej Matki w G. Rzecz jasna w wypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. W odniesieniu do takiej osoby nie bada się zamiaru stałego pobytu, ale ustala się jej status (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008r. sygn. akt I OW 30/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Status ten w okolicznościach niniejszej sprawy determinuje przede wszystkim charakter lokalu, w którym matka małoletnich dzieci - nie mając miejsca zamieszkania - znalazła schronienie na mocy ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2018r. Dom Samotnej Matki w G., w którym mogą przebywać czasowo matki z dziećmi i kobiety w ciąży, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019r., poz. 1182 ze zm.), bowiem przeznaczony jest dla krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Na kanwie powyższej regulacji przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione w ww. przepisie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (vide: postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OW 207/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym uznać należy, iż brak jest możliwości ustalenia właściwego w sprawie powiatu ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a więc w oparciu o art. 191 ust. 1 u.w.r.

W takim zatem przypadku, uwzględniając treść art. 191 ust. 2 u.w.r. właściwość powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w pieczy zastępczej należało ustalić na podstawie miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały. Miejscem tym jest miejscowość C. w gminie C. Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich dzieci D. B. i R. B. w pieczy zastępczej jest Powiat C.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.