Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę

[ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. i A. M. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") z[...] października 2021 r. nr [...] nakładającą na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji o nr porządkowym [...] w miejscowości [...] w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz [...] pismem z [...] stycznia 2020 r. wystąpił do PINB o skontrolowanie wykonanej przebudowy pasa drogowego przed posesją nr[...] w miejscowości [...]

PINB w dniu[...] czerwca 2020 r. zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych, zaś podczas kontroli przeprowadzonej w dniu[...] lipca 2020 r. ustalił, że wzdłuż posesji na dz. nr [...] wykonana została nawierzchnia z kostki brukowej od ogrodzenia do jezdni, która jest drogą gminną. Przy drodze założone zostały krawężniki. Powierzchnia utwardzona o długości 22,29 m i szerokości zmiennej od 3,74 do 4,12 m. Utwardzona nawierzchnia jest wykonana ze spadkiem: "w kierunku, korytka eko, kt. jest zamontowane wzdłuż całego ogrodzenia. Odprowadzanie jest na działkę sąsiednią". Obecny podczas kontroli skarżący oświadczył do protokołu, że pod nawierzchnią utwardzoną znajduje się przepust. Podczas kontroli sporządzono szkic sytuacyjny.

PINB decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przebudowy pasa drogowego polegającej na utwardzeniu terenu przed przedmiotową posesją wskazując, że Burmistrz [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. stwierdził naruszenie przez skarżących pasa drogowego drogi gminnej nr [...] i nałożył na skarżących obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego ww. drogi, jak również obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

WINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że fakt prowadzenia przez właściwy organ postępowania w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

W toku kontynuowanego postępowania PINB wystąpił do Starosty [...] o informację, czy skarżący dokonali zgłoszenia przebudowy drogi gminnej będącej dz. nr [...] w miejscowości [...] polegającej na utwardzeniu terenu przed dz. nr [...] Jak poinformował Starosta w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., w posiadanych rejestrach zgłoszeń robót budowlanych nie odnaleziono zapisu świadczącego o przyjęciu zgłoszenia dotyczącego przebudowy ww. drogi gminnej na wysokości działki skarżących.

PINB decyzją z[...] października 2021 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż przedmiotowej posesji w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] z[...] sierpnia 2010 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ww. decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej dz. nr [...] na dz. nr [...] zgodnie z usytuowaniem na załączniku graficznym, wskazuje m.in., że szerokość zjazdu nie może być mniejsza niż 4,50 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m oraz nawierzchnia zjazdu w granicach pasa drogowego twarda. Z kolei czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 7 lipca 2020 r. wykazały, że inwestor wykonał nawierzchnię z kostki brukowej wzdłuż swojej dz. nr [...] na terenie dz. nr [...] , która stanowi drogę gminną. Nawierzchnia ma długość 22,29 m i zmienną szerokość od 3,74 do 4,12 m. Powyższe roboty budowlane należy uznać jako przebudowę drogi, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie dokonania samowoli budowlanej t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), powoływanej dalej jako "P.b", nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Starosta [...] w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wskazał natomiast, że skarżący (obecni właściciele dz. nr [...] ) nie dokonali zgłoszenia przedmiotowych robót. Wobec powyższego, mając na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., oraz żądanie właściciela dz. nr [...] - Gminy [...] o przywrócenie stanu poprzedniego, organ nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną wraz z załącznikiem graficznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili PINB naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. poprzez nałożenie na nich obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej, podczas gdy w sprawie nie wyjaśniono okoliczności warunkujących możliwość przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. poprzez nałożenie na skarżących obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej, podczas gdy uprzednio wydana decyzja Burmistrza [...]...] z [...]...] lutego 2020 r. nr [...]...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] [...] sierpnia 2021 r. nr [...]...]

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia, czy obiekt zajmujący pas drogowy jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce.

WINB decyzją z [...]...] grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z 4 października 2021 r. i wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem tych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której ówczesna właścicielka dz. nr [...] uzyskała decyzję z 23 sierpnia 2010 r., którą wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (dz. nr 104) na dz. nr [...] zgodnie z usytuowaniem na załączniku graficznym. Z pisma Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r. wynika, że w 2013 r. został wybudowany zjazd do ww. działki poprzez ułożenie w rowie przepustu betonowego z rur o średnicy 40, o przybliżonej długości 7 m z przyczółkami oraz została wykonana nawierzchnia z kruszywa drogowego. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. PINB ustalił natomiast, że wzdłuż dz. nr [...] została wykonana nawierzchnia z kostki brukowej, od ogrodzenia do jezdni, która jest drogą gminną. Przy drodze założone zostały krawężniki. Powierzchnia utwardzona o długości 22,29 m i szerokości (zmiennej) od 3,74 do 4,12 m. Tym samym powierzchnia wykonanej przebudowy wynosi około 91 m2. Starosta [...[ pismem z [...] kwietnia 2021 r. poinformował ponadto, że w posiadanych rejestrach zgłoszeń robót budowlanych nie widnieje zapis dotyczący dokonanego zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej polegającej na utwardzeniu terenu przed posesją nr 46. W związku z powyższym, w ocenie WINB, właściwym trybem postępowania dla zrealizowanych w niniejszej sprawie robót budowlanych jest art. 50-51 P.b. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 P.b., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 P.b. zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b.: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych". Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. roboty budowlane polegające na przebudowie dróg wymagają dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W omawianej sprawie obecni właściciele i inwestorzy przebudowy wykonując roboty polegające de facto na przebudowie drogi nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, tj. dz. nr 104, która stanowi drogę gminną nr 240305W w miejscowości [...] . Z uwagi na fakt, że wykonanie ww. robót wymagało dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego obowiązane są do weryfikacji posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Choć art. 51 P.b. nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do nieruchomości na cele budowlane, to jednak nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie są bowiem w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 P.b. GINB wskazał dalej, że zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Reasumując GINB wyjaśnił, że celem postępowania opartego na art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w tym także przepisami szczególnymi. W tej sytuacji PINB prawidłowo uznał, że należy podjąć działania z zakresu nadzoru budowlanego z uwagi na samowolną przebudowę pasa drogowego. Odnośnie do zakresu nałożonego obowiązku rozbiórki utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej, prawidłowo wskazał również, że skarżący nie są zobowiązani do rozbiórki całego zrealizowanego utwardzenia bowiem wzdłuż posesji nr [...] może zostać pozostawiony zjazd, który swoimi parametrami będzie odpowiadać tym, które wynikają z decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, WINB wskazał, że bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] sierpnia 2021 r., którą uchylono decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W ocenie WINB, kompetencje posiadane przez zarządcę drogi, który działa w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych jak i kompetencje organów nadzoru budowalnego działających w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowalne nie wykluczają się wzajemnie i nie są wobec siebie konkurencyjne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało błędne ustalenie, że decyzja nakładającą obowiązek rozbiórki jest prawidłowa, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę braku przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego, stanowiska skarżących, a także nie podjął żadnych działań w ww. zakresie, pozwalających na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wykostkowanie fragmentu nieruchomości przez skarżących stanowi obiekt budowlany wymagający rozbiórki, podczas gdy organ przedwcześnie wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 16 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie faktu, że nieostateczna decyzja może być aż do upływu terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. skutecznie zaskarżona, a w konsekwencji zmieniona lub uchylona - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie oparte zostało na decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie przywrócenia drogi do stanu poprzedniego, co do której nie ma pewności, że będzie w ogóle funkcjonować w obrocie prawnym, w szczególności jako orzeczenie będące przesłanką innych rozstrzygnięć;

art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja skarżących wymaga rozbiórki, podczas gdy położenie kostki przed wyjazdem z posesji należącej do skarżących nie stanowi naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a zatem nie zaistniała potrzeba wykorzystania ostatecznego rozwiązania, jakim jest rozbiórka wykonanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy błędnie zakwalifikowały inwestycję polegającą na utwardzeniu kostką brukową wjazdu na posesję jako samowolę budowlaną, polegającą na bezprawnym zajęciu pasa drogowego drogi gminnej. Nie powinny wydawać decyzji o rozbiórce ww. wjazdu, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. Aktualnie bowiem organ stara się podwoić odpowiedzialność skarżących próbując udowodnić spełnienie przesłanek innego przepisu. Nadto, jak wynika z pisma Burmistrza [...] z[...] listopada 2021 r. zawiesił on z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi gminnej oznaczonej jako dz. nr 104 w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego terenu drogi gminnej oraz naliczenia kar. Tym samym ww. organ oczekuje na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, mimo że prawdopodobne jest że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie decyzji Burmistrza [...] , która może zostać usunięta z obrotu prawnego - skarżący nie mają jednak szansy zapoznać się lub przewidzieć efektu postępowania, które jest obecnie zawieszone. Skarżący podkreślili jednocześnie, że dotychczas nie przeprowadzono postępowania rozgraniczającego nieruchomość stanowiącą ich własność z nieruchomością gminną. Skoro więc organ nie ustalił rzeczywistego przebiegu granic, nie mogło dojść do formalnego ich naruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego są przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., tj. w dacie wykonania samowoli budowlanej), zgodnie z którymi przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.).

Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w cytowanym przepisie wskazać należy, że art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego orzekły w stosunku do skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzonego kostką brukową pasa drogowego drogi gminnej wykonanego wzdłuż posesji nr[...] w miejscowości [...] w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną (dotyczącą zjazdu z ww. posesji) z 23 sierpnia 2010 r. wraz z załącznikiem graficznym.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego, z których wynika, że sporny odcinek utwardzony kostką brukową, stanowi przebudowę drogi gminnej (pasa drogowego) i został wykonany bez wymaganego zgłoszenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (stanowiącej dz. nr [...[) na dz. nr [...] zgodnie z usytuowaniem na załączniku graficznym, wskazuje m.in., że szerokość zjazdu nie może być mniejsza niż 4,50 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m oraz nawierzchnia zjazdu w granicach pasa drogowego twarda. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 7 lipca 2020 r. na ww. nieruchomości wykazały natomiast, że skarżący wykonali nawierzchnię z kostki brukowej nie tylko na zjeździe z drogi gminnej, ale również wzdłuż dz. nr [...] (wzdłuż jej ogrodzenia), tj. na terenie dz. nr [...] , która stanowi drogę gminną. Nawierzchnia ma długość 22,29 m i zmienną szerokość od 3,74 do 4,12 m. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że powyższe roboty budowlane należy uznać jako przebudowę drogi, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia takiego skarżący, czego również sami nie negują, nie dokonali (por. pismo Starosty [...] o z[...] kwietnia 2021 r.).

W tym miejscu zauważyć należy, że problematyka związana z ochroną pasa drogowego uregulowana jest w rozdziale IV ustawy o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy, obowiązujące również w dacie wykonania spornych robót budowlanych, przewidywały generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi, jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Wobec powyższego podkreślić należy, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 542/08, LEX nr 518212).

W świetle wskazanych przepisów, co potwierdza orzecznictwo, lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządu dróg jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 420/97, LEX nr 47296). Stanowisko to jest trafne również w aktualnym stanie prawnym, ponieważ ustawodawca nadając nowe brzmienie przepisowi art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuścił możliwość umieszczania obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami i potrzebami ruchu drogowego wymagających zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oraz nadał zezwoleniu w tym przedmiocie obligatoryjną formę decyzji administracyjnej, których w sprawie brak.

Niezasadny jest zatem zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organy wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem organy wszystkie czynności dowodowe zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przeprowadziły, informowały strony o przeprowadzanych czynnościach (w tym oględzinach nieruchomości), informowały strony o zebranych dowodach i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a zatem stworzyły stronom wszelkie gwarancje procesowe. Wskazać przy tym należy, że fakty wynikające z dokumentów publicznych, a taki walor mają przedstawione w postępowaniu administracyjnym najistotniejsze dokumenty dotyczące ustalenia przebiegu pasa drogowego, jak i zakres prac (budowy zjazdu z działki skarżących) objętych decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2010 r. wraz z załącznikiem graficznym (tj. załączona do tej decyzji mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę mgr. Inż. J. L. z [...]...] lutego 2010 r., czy też mapa inwentaryzacji podwykonawczej obiektu budowlanego sporządzona przez uprawnionego geodetę A. S., wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1414.2019.1929 w dniu 8 sierpnia 2019 r.) oraz braku zgody właściciela dz. nr [...] na przebudowę drogi gminnej, mogą być ewentualnie obalone treścią innych dokumentów publicznych, których skarżący jednak nie przedstawili.

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania rozgraniczeniowego. Kwestionowanie przebiegu granicy działki skarżących i działki drogowej nie może być przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki przebudowy drogi gminnej. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego orzekały na podstawie zebranego materiału dowodowego, w skład którego wchodziły m.in. ww. mapy z 17 lutego 2010 r. i z 8 sierpnia 2019 r. wskazujące na przebieg granicy pomiędzy działkami skarżących a drogą, a z nich jednoznacznie wynika, że wykonane przez skarżących utwardzenie z kostki brukowej znajduje się w pasie drogowym na działce nr [...] która należy do gminy. Co dodatkowo istotne, spory co do przebiegu granic nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.

Konkludując, prawidłowo organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że doszło do przebudowy drogi gminnej bez wymaganego zgłoszenia, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. ust. 7 P.b. o jej rozbiórce w części, która nie została uzgodniona decyzją lokalizacyjną. Wobec bowiem charakteru inwestycji i jej położenia oraz braku zgody zarządcy drogi, nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jak to wykazano wyżej Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły też przekonująco swoje decyzje, zyskując aprobatę Sądu. Zgodzić się również należy z WINB, że bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje postępowanie toczące się przed Burmistrzem [...] (jak wskazali skarżący w skardze, obecnie zawieszone) w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. Żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane lub ustawy o drogach publicznych nie przesądzają aby oba ww. tryby postępowania miałyby być względem siebie konkurencyjne. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje bowiem na nakaz rozbiórki; a ustawa o drogach publicznych - nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego. Inne są również pozycje organów administracyjnych. Prawo budowlane przyznaje określone kompetencje kontrolne w sprawie samowoli budowlanej organom nadzoru budowlanego tak, aby inwestycje były realizowane zgodnie z prawem inwestycyjno-budowlanym; zaś ustawa o drogach publicznych określone kompetencje przyznaje zarządcom dróg publicznych, tak aby zapewnić prawidłowy sposób zarządzania drogą. Wskazane różnice pomiędzy ww. reżimami prawnymi obu ww. ustaw nie pozwalają na stwierdzenie tożsamości przedmiotowej spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2084/15, LEX nr 2316087).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś skarżący i uczestnik postępowania, po doręczeniu im powyższego wniosku (zawartego w odpowiedzi na skargę), nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.