I SA/Gl 237/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-18	
Data wpływu	2025-02-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bożena Pindel /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Stuła-Marcela
Mikołaj Darmosz	
Symbol z opisem	6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 2505; art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 15 § 1; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2024 r. nr 6971 znak: 480000/71/535037/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 listopada 2024 r. nr 480000/71/29620/2024.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 grudnia 2024 r., nr 480000/71/535037/2024 wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w Z. reprezentowany przez Dyrektora, dalej ZUS), działając na podstawie art. 83 c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej u.s.u.s.) oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505, dalej u.p.e.a.) – po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej J.S. (dalej także skarżąca) − utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z 5 listopada 2024 r., nr 480000/71/29620/2024 w sprawie nieuznania za uzasadniony zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, jeżeli jest wymagane.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 15 lipca 2024 r. zobowiązana złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o nr TW4480324008949, TW4480324008950, TW4490324008951 oraz TW4480324008952. Wskazała na brak uprzedniego doręczenia upomnienia, które było wymagane.

ZUS działając, jako organ w I instancji wskazał, że wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych należności do zapłaty wynikają z deklaracji rozliczeniowych złożonych przez stronę. Ponadto stwierdził, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego, które strona odebrała 18 grudnia 2023 r.

ZUS – działają jako organ II instancji – po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Powołał art. 33 u.p.e.a. Wyjaśnił, że wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze o nr TW4480324008949, TW4480324008950, TW4480324008951 oraz TW4480324008952 obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2023 r. do października 2023 r. Podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa złożona przez zobowiązaną. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany, zostały prawidłowo określone przez wierzyciela w ww. tytułach wykonawczych.

Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia upomnienia określonego w art. 15 u.p.e.a. ustalił, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego o numerze [...], które zostało odebrane przez stronę 18 grudnia 2023 r.

W skardze na postanowienie ZUS, zobowiązana zarzuciła organowi niewłaściwe wykonanie obowiązku przesłania upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

W uzasadnieniu podniosła że organ nie wskazał, do którego tytułu wykonawczego odnosi się to upomnienie. Dodała, że występują duże rozbieżności między wpłatami dokonywanymi przez skarżącą, a wyliczeniami zadłużenia dokonywanymi przez organ. W sprawie rozliczenia składek skarżącej toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w G.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie wierzyciela uznające za nieuzasadniony zarzut skarżącej na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od maja do października 2023 r.

Skarżąca zgłosiła zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zamknięty katalog zarzutów zawarty jest w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazany przepis stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a.,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a.,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Zgodnie natomiast z art. 33 § 5 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:

1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.

Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.):

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż zarzut jest środkiem prawnym o niejednolitym charakterze. W zależności od wskazanych podstaw, wyliczonych w sposób wyczerpujący w art. 33 § 2 u.p.e.a., zobowiązany wnosząc zarzut:

1) zapoczątkowuje spór o dopuszczalność egzekucji (art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a.) lub o wymagalność obowiązku (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) – z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzuty na tych podstawach, zamierza wykazać, że obowiązek już nie istnieje albo uległ wygaśnięciu lub, że jeszcze nie zaistniał (nienałożenie obowiązku) albo, że istnieje, ale nie jest jeszcze wymagalny;

2) zarzuca wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu istotne uchybienia proceduralne (art. 33 § 2 pkt 2-4 u.p.e.a.)

Przedstawione w ww. art. 33 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, badaniu więc podlega tylko to, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II FSK 304/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprawę Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w związku z art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 2194).

Z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Upomnienie ma z jednej strony walor informacyjny i perswazyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z drugiej strony doręczenie upomnienia, o ile jest ono wymagane, wywołuje doniosły skutek prawny, ponieważ jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji (zob. P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz wydanie IX 2021, LEX).

Wykonując upoważnienie zawarte w art. 15 § 5 u.p.e.a. Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 30 października 2015 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 131). Zgodnie z jego § 2 pkt 2 doręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie jest wymagane w przypadkach, gdy dotyczy: należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Z przepisu wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia jeżeli spełnione są trzy warunki:

- egzekucja musi dotyczyć należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa,

- musi być wydane ostateczne orzeczenie (decyzja) dotycząca tych należności,

- w tym ostatecznym orzeczeniu musi być określona wysokość tych należności.

Zatem brak obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia dotyczy tych należności pieniężnych, których wysokość została określona w orzeczeniu deklaratoryjnym. Egzekucja orzeczeń konstytuujących zobowiązanie pieniężne powinna być poprzedzona doręczeniem upomnienia. Z treści ww. przepisu wynika, że w ostatecznym orzeczeniu (decyzji) powinna być określona wysokość należności. Wynika to z jednoznacznego sformułowania przepisu. Wykładnia tego przepisu powinna być ścisła, bowiem jak wcześniej wspomniano dyrektywa ścisłej interpretacji przepisów traktujących o dopuszczalności zaniechania upominania, wynika z faktu, że przepisy te przełamują zasadą zagrożenia egzekucją, będącą zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego. Taka ścisła wykładnia przepisu pozostaje w zgodzie z regułami interpretacyjnymi wywodzonymi z treści art. 15 § 5 u.p.e.a. dotyczącymi celowości doręczenia upomnienia oraz potrzeby zapewnienia efektywności czynności wierzyciela.

Z treści art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia. Wobec tego upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Organ w obu wydanych rozstrzygnięciach podał, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego o numerze [...], które zostało odebrane przez skarżącą 18 grudnia 2023 r.

Organ załączył do akt pismo skierowane do skarżącej (bez daty i bez tytułu) podpisane przez "starszego specjalistę", które doręczono jej, zgodnie z dopiętym zwrotnym potwierdzeniem odbioru - 18 grudnia 2023 r. Pismo zawiera wyszczególnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od maja do października 2023 r., wraz z ich wysokością, terminem płatności, kwotą odsetek i kosztami upomnienia.

W ocenie składu orzekającego opisane pismo nie zawiera jednak ustawowych elementów pozwalających na uznanie go za "upomnienie" w rozumieniu art. 15 § 1 u.p.e.a. Przede wszystkim pisemne upomnienie, winno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto winno zawierać pouczenie, że po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Ww. rozporządzenie z 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu w § 2 wymienia, co winno zawierać upomnienie, i tak:

1) numer i datę wystawienia upomnienia;

2) nazwę wierzyciela, adres jego siedziby lub jednostki organizacyjnej;

3) imię i nazwisko lub nazwę zobowiązanego i adres jego miejsca zamieszkania lub siedziby, a także znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP), albo numer identyfikacji w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON), jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

4) wskazanie:

a) treści obowiązku, a w przypadku obowiązku zapłaty należności pieniężnej: określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnej, którą należy zapłacić, oraz okresu, którego dotyczy ta należność,

b) rodzaju i wysokości odsetek z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej, naliczonych na dzień wystawienia upomnienia, o ile są wymagane, oraz stawki tych odsetek obowiązującej na dzień wystawienia upomnienia, według której należy obliczyć dalsze odsetki do dnia zapłaty,

c) sposobu zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia,

d) wysokości kosztów upomnienia;

5) wezwanie do wykonania obowiązku, w tym obowiązku zapłaty należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie, naliczonymi na dzień zapłaty, o ile są wymagane, oraz kosztami upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia;

6) pouczenie, że w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej będą stosowane środki egzekucyjne i powstanie obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych, a w tym w egzekucji należności pieniężnej:

a) opłaty manipulacyjnej w wysokości 100 zł oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego,

b) opłaty egzekucyjnej naliczanej od wyegzekwowanych lub zapłaconych środków pieniężnych organowi egzekucyjnemu lub wierzycielowi, o której mowa w art. 64 § 4 lub § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

c) wydatków egzekucyjnych poniesionych przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego,

d) opłaty za czynności egzekucyjne;

7) pouczenia, o których mowa w art. 15 § 1a i art. 36 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

8) dane, o których mowa w art. 15 § 1b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i podpis, o którym mowa w tym przepisie - jeżeli upomnienie nie jest generowane automatycznie.

Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r., I GSK 561/20).

Z wystosowanego do skarżącej pisma nie wynika jednak, że zmierza ono do ściągnięcia należności. Stanowi ono jedynie wykaz należności, co do których upłynął termin ich płatności. Pomimo wyszczególnienia wysokości należności wraz z okresem którego dotyczą, odsetek i kosztów upomnienia, jest ono dotknięte wadami, które nie pozwalają na uznanie go za "upomnienie" określone w art. 15 § 1 u.p.e.a., w następstwie którego możliwe jest wystawienie tytułów wykonawczych i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo − stanowiące istotę treści upomnienia − zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, ale o powinności jego wykonania, które − również w interesie strony − może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., I GSK 1146/21).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić powyższe stanowisko, w związku z podniesionym zarzutem z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., którego skutek określa art. 15 § 1 tej ustawy.

Na tym etapie postępowania Sąd uznał za zbędne odnoszenie do dalszych zarzutów skargi w zakresie braku wskazania, do którego tytułu wykonawczego odnosi się upomnienie, jak również rozbieżności pomiędzy wpłatami dokonywanymi przez skarżącą, a wyliczeniami zadłużenia dokonywanymi przez organ.

Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.