II OSK 2477/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2021-11-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 222/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G.M. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 222/21 w sprawie ze skargi B.G.M. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr WI-7843.3.137.2020.ZK w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 222/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2021 r., nr WI-7843.3.137.2020.ZK. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 września 2020 r. zgłaszającą sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, obejmujących instalację metodą miękkiego montażu wymiennych winyli, zadrukowanych grafiką reklamową w formie baneru reklamowego wraz z oświetleniem LED na elewacji północno-zachodniej budynku na terenie nieruchomości przy Al. [...] w G., na działce nr [...] obręb [...] i umorzył postępowanie.

W skardze kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdza, że stanowisko w zakresie niezgodności zgłoszonych robót z postanowieniami uchwały krajobrazowej, wykraczało poza kompetencje organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewyczerpującym i niewszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżącej i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania, w szczególności poprzez uznanie, że "otwór okienny" i "witryna" to pojęcia tożsame na mocy uchwały nr XLVI 11/1465/18 Rady Miejskiej Gdańska z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (zwanej dalej: uchwałą krajobrazową), w sytuacji gdy w treści uchwały krajobrazowej znajdują się postanowienia dotyczące podziałów architektonicznych - pionowych lub poziomych architektonicznych osi kompozycyjnych (np. osi elewacji) wyznaczonych, jako kontynuacje w linii prostej dominujących krawędzi na obiekcie lub wyznaczone jako osie symetrii pomiędzy dominującymi krawędziami znajdującymi się na obiekcie (np. osie symetrii pomiędzy otworami okiennymi lub pomiędzy krawędzią ściany, a najbliższą krawędzią otworu okiennego), szczególnie dla krawędzi otworów okiennych, witryn, przeszkleń w ścianach osłonowych, ścian i detalu architektonicznego, co jednoznacznie wskazuje, że intencją uchwałodawcy było wyraźne rozróżnienie pojęć "otwór okienny", "przeszklenie", "witryna", a co za tym idzie dopuszczalne jest sytuowanie reklamy na elewacji posiadającej witryny lokalu.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k,p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie została ona prawidłowo uzasadniona z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności w sytuacji gdy organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji powodów z jakich uznał, że prowadzone roboty budowlane miałyby odbywać się w oparciu o zgłoszenie naruszające prawo, a tym samym ich prowadzenie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy sprzeciw został uznany za bezskuteczny;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pisemnym uzasadnieniu, do wszystkich zarzutów skargi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. § 15 ust. 3 pkt 11 lit. a i c uchwały krajobrazowej poprzez nieuchylenie zaskarżonego uzasadnienia decyzji, w sytuacji gdy organ II Instancji arbitralnie przyjął, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do uznania, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę związanych z instalacją metodą miękkiego montażu wymiennych winyli zadrukowanych grafiką reklamową w formie baneru reklamowego wraz z oświetleniem LED na elewacji północno - zachodniej budynku na terenie nieruchomości przy Al, [...] narusza prawo, a tym samym jest niedopuszczalne.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że przedmiotem zaskarżenia była treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji powielił błędne stanowisko Wojewody, iż zgłoszenie wykonania robót budowlanych narusza § 15 ust. 3 pkt 11 lit. a i c uchwały krajobrazowej. Wojewoda uznał, że ww. przepis uchwały krajobrazowej dopuszcza sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), a z akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, że w parterze budynku zlokalizowanego przy al. [...] w G. znajdują się witryny sklepowe - przeszklenia. W ocenie Spółki uchwała krajobrazowa rozróżnia pojęcia "witryny sklepowe", "przeszklenia" "otwory okienne". Intencją racjonalnego uchwałodawcy było wyraźne rozróżnienie pojęć "otwór okienny", "przeszklenie", "witryna". Gdyby celem i intencją uchwałodawcy byłoby stosowanie tych pojęć zamiennie to konsekwentnie w treści całej uchwały krajobrazowej powtarzane byłyby ww. zwroty łącznie. Natomiast z analizy treści uchwały krajobrazowej wynika, że pojęcia te nie są tożsame, a tym samym skoro zgodnie z § 15 ust. 3 pkt 11 lit. a i c uchwały krajobrazowej, dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy) to a contrario należy uznać, że dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji posiadającej witryny. Tym samym należy jednoznacznie uznać, że w sytuacji gdy sprzeciw został wniesiony po terminie to nie ma przeszkód aby skarżący mógł w sposób zgodny z prawem wykonywać roboty budowlane objęte zgłoszeniem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka stwierdziła, że Sąd I instancji nie odniósł się w pisemnym uzasadnieniu, do wszystkich zarzutów skargi. Ponadto uznał zarzut skarżącej dotyczący tego, że Wojewoda nie miał kompetencji do wyrażania swojego stanowiska, iż roboty budowlane które będą prowadzone będą niezgodne z prawem, a pomimo tego stwierdzenia nie uchylił zaskarżonego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucając Sądowi I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje do jakiego z zarzutów w jej ocenie nie odniósł się Sąd i instancji, co w tym zakresie zarzut ten czyni nieskutecznym. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może okazać się skuteczna argumentacja kwestionująca stanowisko Sądu I instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że Spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, który jej skargę oddalił, mimo że w jej ocenie wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody uzasadniał uchylenie tej decyzji. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadnie Sad I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do uwzględnienia skargi nie jest wystarczające stwierdzenie, że organ wydający decyzję dopuścił się naruszenia przepisów, ale niezbędne jest wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Jeżeli takiego wpływu sąd nie stwierdzi, to nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie skarżącej kasacyjnie tego typu naruszeniem przepisów było stwierdzenie przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji, iż inwestycja objęta zgłoszeniem narusza przepisy uchwały krajobrazowej, w sytuacji gdy organ uznając, że sprzeciw został złożony po terminie, nie był uprawniony do dokonywania takiej oceny. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że okoliczności zgłoszenia przez Prezydenta Miasta sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) pozostaje bezsporna w rozpoznawanej sprawie. Podobnie nie jest kwestionowanym w niniejszej sprawie, że w sytuacji gdy sprzeciw do zgłoszenia został złożony po upływie ww. terminu, Wojewoda obowiązany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. Wojewoda uznając, że decyzja wnosząca sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych została wydana po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b., powinien był ograniczyć swoje rozważania do okoliczności związanych z uchybieniem tego terminu. Niewątpliwie uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego zawierało dodatkową argumentację mającą wykazać niezgodność zgłoszonego zamierzenia z przepisami uchwały krajobrazowej. Zasadnie jednak Sąd I instancji uznał, że fakt odniesienia się przez Wojewodę w decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta i umarzającej postępowanie do kwestii merytorycznych, nie wpłynął na prawidłowość zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób bowiem wykazać, iż gdyby Wojewoda takiej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Prawidłowo w konsekwencji Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.