Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z [...] września 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania T. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"z siedzibą w W., przy ul. [...] (dalej: przedsiębiorca, skarżący) od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] w dniach: od 20 grudnia 2017 r.

do 8 lutego 2018 r. przez umieszczenie reklamy semaforowej podświetlonej ze zmienną ekspozycją LED o powierzchni 0,24 m2 oraz zadaszenia o powierzchni 0,64m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalenia kary pieniężnej w wysokości 5.151zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniach: [...] grudnia 2017 r., [...] stycznia 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) i stwierdzili na ścianie budynku oznaczonego adresem [...] nadwieszaną nad ww. pasem drogowym reklamę semaforową podświetlaną ze zmienną ekspozycją led o wymiarach 1,2x0,2m, co daje 0,24 m2 powierzchni reklamy oraz zadaszenie o wymiarach 0,8mx0,8m, co daje 0,64 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego. Podczas ww. kontroli sporządzono notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z 22 stycznia 2019 r. Prezydent W. zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i możliwości wypowiedzenia, co do zebranych w sprawie dowodów.

Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2020 r. orzekł o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) - ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) za okres od 20 grudnia 2017 r. do 8 lutego 2018 r. przez umieszczenie w nim reklamy semaforowej podświetlanej ze zmienną ekspozycją LED o powierzchni 0,24 m2 oraz zadaszenia o powierzchni 0,64m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 5.151 zł. Decyzję wydał na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 pkt 8,

art. 40 ust. 10, ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.), Uchwały nr [...] Rady miasta W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej: Uchwała nr [...]).

W ustawowym terminie przedsiębiorca złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, podnosząc, że doszło do naruszenia: art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku zakończenia postępowania wyjaśniającego; art. 13 k.p.a. poprzez brak próby polubownego dojścia do rozwiązania sytuacji; brak rozpatrzenia przesłanek z art. 189f k.p.a., a co za tym idzie niewypełnienie zobowiązania nałożonego na organ I instancji przez SKO w decyzji z [...] września 2019 r. sygn. akt [...]. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem SKO odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Przypomniało, że jego kompetencje orzecznicze jako organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonej decyzji, ale do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Kolegium wyjaśniło, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście pas drogowy został zajęty. Zresztą przedsiębiorca w odwołaniu jako główny zarzut podnosił brak ustalenia właśnie tej okoliczności.

Kolegium odwołując się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wyjaśniło, że ustalenie lokalizacji danego obiektu w granicach pasa drogowego wymaga od organu zbadania, jak i udokumentowania zarówno statusu drogi, jak i przebiegu jej pasa drogowego. Zauważyło, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli, jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzaniem drogą. Przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy. Celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Droga jest częścią pasa drogowego i obejmuje budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Droga na terenie zabudowy ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). W świetle powyższego pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim.

Umieszczenie reklamy nad chodnikiem, który należy do pasa drogowego, bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jeżeli więc budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi oddzielającą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna była legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przeciwnym bowiem razie narażała się na karę pieniężną. Z akt sprawy nie wynikało, by zostało wydane skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...].

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji wykazał, że kontrolowana droga stanowi drogę gminną, załączając mapę zasadniczą z wykreśloną granicą pasa drogowego, dokumentację fotograficzną, protokół oględzin pasa drogowego przeprowadzonych [...] lutego 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, w których przedsiębiorca brał udział, sporządzona przez uprawnionego geodetę ekspertyza z [...] lutego 2019 r., która obrazuje, jak przebiega granica pasa drogowego (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), wypis i wyrys z ewidencji gruntów z zaznaczoną linią pasa drogowego - jego granicą, notatki z kontroli pasa drogowego z: [...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., kiedy to dokonano pomiarów reklamy semaforowej i zadaszenia wraz z dokumentacją fotograficzną.

Ustalenia w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego organ I instancji oparł na notatce z kontroli z [...] grudnia 2017 r. oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej oraz adnotacjach urzędowych z poszczególnych dni kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną.

Zebrane i opisane materiały, według SKO, były wystarczające dla oceny zajęcia pasa drogowego i jego okresu. Z przedłożonych materiałów, zwłaszcza mapy zasadniczej z naniesionymi liniami granicznymi pasa drogowego, jak i zdjęcia z miejsca zdarzenia, wynikał bowiem przebieg pasa drogowego, jak też usytuowanie reklamy semaforowej i zadaszenia względem jego granic. Zatem reklama semaforowa i zadaszenie zajmowały pas drogowy. Umieszczenie bowiem reklamy i zadaszenia nad chodnikiem dla pieszych (zdefiniowanym w art. 4 pkt 6 u.d.p) na budynku usytuowanym w granicy z działką drogową powodowało zajęcie pasa drogowego poprzez zajęcie przestrzeni powietrznej nad pasem drogowym.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 7 k.p.a. przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Wyjaśniło, że czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego w świetle art. 75 § 1 k.p.a. (jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem). Zawiadomieniem z 22 stycznia 2018 r., odebranym dniu 23 stycznia 2018 r. przedsiębiorca został poinformowany o stwierdzonym naruszeniu pasa drogowego i wyznaczonym terminie oględzin (na [...] lutego 2018 r.). Po oględzinach skarżący załączył do akt sprawy oświadczenie z dnia 14 lutego 2018 r., że zdemontował reklamę o wskazanych wymiarach 1,2m x 0,2m oraz zadaszenie o wymiarach 0,8m x 0,8m. Potwierdził więc stanowisko organu o zamontowaniu reklamy w pasie drogowym, a przede wszystkim potwierdził wymiary zdemontowanej reklamy semaforowej oraz zadaszenia.

Odnosząc się do umowy najmu powierzchni reklamowej z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a Spółdzielnią "[...]" (dalej: Spółdzielnia), której przedmiotem był najem ścian frontowych budynku przy ul. [...] od strony ul. [...], na którym Strona umieściła nośnik reklamowy, z jej § 2 wynikało, że przez nośnik reklamowy strony rozumiały: nośnik powierzchni ekspozycyjnej z treścią reklamy - szyld reklamowy o powierzchni 0,5 m2, szyld reklamowy o pow. 0,32 m2 szyld reklamowy o pow. 1 m2. Reklama miała funkcjonować od 1 kwietnia 2014 r. na czas nieokreślony. Okoliczność ta potwierdzała też, że stroną postępowania jest właśnie przedsiębiorca. Według umowy to przedsiębiorca umieścił obiekty w pasie drogowym i był władającym przedmiotowymi obiektami.

Podobnie zarzut braku dokonania pomiaru reklamy i zadaszenia okazał się bezzasadny, skoro ich powierzchnia została wymieniona w umowie - powierzchnia reklam jest do 1 m2, a ponadto przedsiębiorca znał te wymiary i dokonane przez organ pomiary, i wymiary te nie były dla niego sporne. Ponadto, gdy dany obiekt zajmuje pas drogowy poniżej jednego metra kwadratowego, to wówczas przyjmuje się, że zajęcie miało 1 m2.

W ocenie SKO załączona umowa ze Spółdzielnią nie podważała dotychczasowych ustaleń, także tych, że to przedsiębiorca umieścił reklamę semaforową i zadaszenie w pasie drogowym, i zasadnie został uznany za stronę postępowania. Z umowy, wynikało, że skarżącemu została udostępniona ściana budynku z przeznaczeniem na umieszczenie reklam. Stroną postępowania jest zaś ten, kto umieszcza w pasie drogowym daną rzecz. Zgromadzony materiał dowody świadczył, że to przedsiębiorca umieścił reklamę i zadaszenie w pasie drogowym, ponieważ zobowiązał się do tego w umowie. Jednak skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń od zarządcy drogi.

Kolegium wyjaśniło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, a ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Omawiana odpowiedzialność powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 13 k.p.a., gdyż sprawy w przedmiocie nałożenia kary nie są prowadzone na zasadzie uznania administracyjnego.

Dokonane przez organ I instancji ustalenia zasadnie stanowiły podstawę do przyjęcia, że to skarżący umieścił bez zezwolenia reklamę i zadaszenie w pasie drogowym - drogi gminnej, były one wystarczające i konieczne do określenia sankcji we właściwej wysokości, stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. SKO uznało, że organ pierwszej instancji w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji spełniło wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., a przedsiębiorca miał zapewniony udział w toku postępowania i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem SKO, okoliczność że w okresie od 20 grudnia 2017 r. do 8 lutego 2018 r. (51 dni) reklama i zadaszenie pozostawały w pasie drogowym również nie budziła wątpliwości. Potwierdziły to przeprowadzone kontrole: [...] grudnia 2017 r. oraz w kolejnych dniach, udokumentowane protokołami oraz zdjęciami. Z kolei podczas wizji przeprowadzonej [...] lutego 2018 r., stwierdzono fakt umieszczenia reklamy i zadaszenia, a 13 lutego 2018 r. fakt zdemontowania reklamy i zadaszenia, na dowód czego w aktach sprawy znajduje się oświadczenie przedsiębiorcy i zdjęcia z miejsca zdarzenia. Oznaczało to, że w ww. okresie doszło do zajęcia pasa drogowego. Jak wynikało z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oraz umowy z 1 kwietnia 2014 r., powierzchnia reklamy i zadaszenia była mniejsza niż 1 m2. Zatem stosownie do treści art. 40 ust. 10 u.d.p., należało zastosować stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pomnożone przez stawki zgodne z Załącznikiem nr 3, poz. 8 i poz. 21 kolumna 4 Uchwały nr [...]- dla drogi gminnej.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę świetlną emitowaną na wyświetlaczu oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (1,2 m x 0,2 m, tj. 0,24 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (51 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (10,00 zł).

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za zadaszenie stanowił iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni zajęcia (0,8 m x 0,8 m, tj. 0,64m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (51 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (0,10 zł). Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Karę obliczono w następujący sposób:

1,00 m2x 10 zł x 10x51 dni =5 100,00 zł

1,00 m2x 0,10 zł x 10 x 51 dni = 51,00 zł.

Razem: 5.151,00 zł

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę zbadało kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f k.p.a. i nie znalazło przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący uważał, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie w sprawie, z powodu niejasności przebiegu granic pasa drogowego w okresie, za który została nałożona kara oraz faktu, iż waga naruszenia jest znikoma, a także że zawierając umowę najmu z właścicielem nieruchomości uczynił zadość obowiązującym przepisom oraz że przedmiotowa reklama i zadaszenie zostały zdemontowane. Mimo tego SKO uznało, że w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego nie ma przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wobec skarżącego toczyło się bowiem postępowanie, co do zajęcia pasa drogowego, czyli wiedział już wcześniej, że zajmuje nielegalnie pas, a jednak nie zdemontował reklamy. Ponadto przedsiębiorca jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc podmiot profesjonalny zobowiązany jest do prowadzenia tej działalności z należytą starannością oraz przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Odwołujący jako profesjonalny podmiot powinien tak zarządzać i prowadzić sprawy własnej firmy, aby w stosownym terminie złożyć wymagany wniosek i uzyskać stosowne zezwolenia.

Przedsiębiorca nie zgodził się z omawianą decyzją i zaskarżył ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosił o: stwierdzenie naruszenia art. 7, art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku zakończenia postępowania. W jego ocenie organ wydający zaskarżoną decyzję w sposób nieuzasadniony odszedł od zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz zbadania go, w stopniu pozwalającym na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Żądał także stwierdzenia działania SKO w sprawie z rażącym naruszeniem prawa; uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, a w przypadku zmiany - odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i pouczeniu go w oparciu o brzmienie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi obszernie przedstawił argumentację na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, należy wyjaśnić, że wyznaczenie posiedzenia niejawnego, zamiast rozprawy, nastąpiło w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19) o treści: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Opisany instrument został wprowadzony w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i przecięciu dróg szerzenia się choroby zakaźnej wywoływanej wspomnianym wirusem (art. 1 pkt 1 ustawa COVID-19). Natomiast zaczął być stosowany dopiero wówczas, gdy na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.) ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ze wskazaniem następujących rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stan ten został utrzymany przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2132) Wspomniane rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.). W myśl art. 46b pkt 1 ostatniej wspomnianej ustawy w rozporządzeniu, jak wyżej, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, w tym pkt 1 i 3 (pkt 1 - czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Zdaniem Sądu przyjęty w sprawie tryb procedowania jest w obecnych warunkach stanu epidemii konieczny ze względu na ochronę zdrowia publicznego, aby nie powodować dodatkowych ognisk zakażenia wirusem COVID-19, a w konsekwencji rozszerzania się choroby wywoływanej tymże wirusem. Zastosowany środek mieści się w dopuszczalnych ograniczeniach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowane ograniczenia nie naruszają istoty prawa strony do sądu, albowiem skarżący jest inicjatorem postępowania sądowoadministracyjnego i jest zawsze informowany o treści orzeczenia i ma zagwarantowane prawo do wniesienia środków odwoławczych (art. 78 Konstytucji RP).

Z drugiej strony strona ma prawo, a sąd ma obowiązek rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Stan epidemii i istniejące zagrożenie dla zdrowia publicznego nie mogą wyłączyć działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sąd (por. postanowienia NSA z: 3 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1715/18; 5 listopada 2020 r. sygn. akt II FSK 1594/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wśród elementów prawa do rzetelnego postępowania szczególne znaczenie ma zasada rozpoznania sprawy/wydania orzeczenia w rozsądnym terminie (por. art. 7 p.p.s.a.), zwłaszcza że niezachowanie go stanowi formę naruszenia prawa do sądu uzasadniającą przyznanie stronie stosownego zadośćuczynienia (a niekiedy odszkodowania). Opisana zasada zobowiązuje Państwo do zorganizowania systemów prawnych w taki sposób, aby mógł być także spełniony wymóg rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. System sądowy ma być zorganizowany w taki sposób, aby sądy mogły działać szybko (por. Z. Czarnik, (red.), J. Posłuszny (red.), L. Żukowski (red.); Sądowe i pozasądowe standardy ochrony jednostki w procesach globalizacji administracji. Realizacja zasady szybkości w postępowaniu przed sądem administracyjnym – wybrane zagadnienia (w): Internacjonalizacja administracji publicznej, LEX 2015).

Sąd podzielił też stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w CBOSA), zgodnie z którym art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o Covid należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W opinii składu orzekającego z powyższych względów rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszyło prawa stron do sądu.

Przechodząc do oceny skargi przedsiębiorcy, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności, o czym stanowi art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. W zaskarżonej decyzji w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji – szczegółowo wymienionych w części historycznej uzasadnienia – przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu stwierdzającego brak zezwolenia u skarżącego na lokalizację w ww. pasie drogowym spornej reklamy semaforowej oraz zadaszenia, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez te urządzenia/reklamy.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia był art. 40 ust. 12 u.d.p. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Stanowi on, że zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 1); z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 2); o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 3).

Przepis ten wprowadza sankcję za naruszenie obowiązków z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., które z kolei stanowią wyjątek od zasady sformułowanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z tym ruchem.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to, według ust. 2 tego art. dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli m.in. umieszczenia reklamy, zadaszenia), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy zajmujący pas miał do tego podstawę, tj. stosowne zezwolenie zarządcy drogi.

W rozpatrywanej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia pasa drogowego, sposób jego zajęcia, jak i powierzchnia zajęcia ww. pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Zajęcie pasa drogowego, obiekty zajmujące pas: reklama semaforowa i zadaszenie oraz ich powierzchnię ustalono w oparciu o notatki z kontroli pasa drogowego z dołączoną dokumentacją fotograficzną z: [...] grudnia 2017r., [...] stycznia 2018 r. i [...]lutego 2018 r. (k. 2-3, 4-5, 17-18 akt adm.), protokół oględzin z[...] lutego 2018 r., podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego (k. -10-11 akt adm.), opinię biegłego geodety (k. -45-46 akt adm.) oraz informację pisemną przedsiębiorcy z [...] lutego 2018 r. o usunięciu spornych reklam (ze wskazaniem ich powierzchni) wraz z dokumentacją fotograficzną (k. -12-13 akt adm.). Ponadto przebieg pasa drogowego ul. [...], że granica jego przebiegała po obrysie muru budynku przy ul. [...], a tym samym sporne urządzenia zlokalizowane były w pasie drogowym, potwierdzały dodatkowo: wypis z ewidencji gruntu i wyrys z mapy ewidencyjnej (k. – 39,40, 79-80 akt adm.). Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, które podważałyby ustalenia organów i jego wcześniejsze oświadczenia.

Zdaniem Sądu organy także prawidłowo ustaliły, że skarżący był osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego. W oświadczeniu z [...] lutego 2008 r. (k. -15) zawarł, że zostały zdemontowane sporne reklamy. Nie przedstawił dowodów, aby ktoś inny założył, a potem zdemontował omawiane urządzenia. Nie podważała stanowiska organów Umowa najmu powierzchni reklamowej zawarta 1 kwietnia 2014r. na czas nieokreślony między Spółdzielnią [...] a przedsiębiorcą. Według § 2 tej Umowy przedmiotem najmu były ściany frontowe budynku przy ul. [...], które ww. Spółdzielnia oddała skarżącemu do użytkowania (§ 1 Umowy) w celu umieszczenia przez przedsiębiorcę nośnika reklamowego. Skarżący zobowiązał się też do pokrycia kosztów związanych z montażem i demontażem reklamy (§ 2 zd. trzecie Umowy). Nośnik reklamowy został opisany w zdaniu drugim § 2 Umowy. Zatem i z omawianej Umowy wynikało, że to skarżący umieścił na froncie ww. budynku reklamę i zadaszenie. Przy tym skarżący zobowiązał się, że eksponowane reklamy będą spełniać wymogi wynikające z obowiązujących przepisów (§ 5 Umowy). Sporne reklamy były własnością przedsiębiorcy i on je w pasie drogowym umieścił, czyli był osobą, która zajęła pas drogowy. Przepis art. 40 u.d.p. odnosi się do podmiotu, który zajął pas drogowy.

Zatem oceniane decyzje zostały prawidłowo skierowane do skarżącego.

Skarżący jednocześnie nie kwestionował, że nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ul. [....] w W..

Prawidłowo, a wręcz korzystnie dla skarżącego, ustalono okres zajęcia pasa przez sporną reklamę i zadaszenie, tj. od 20 grudnia 2017 r. do 8 lutego 2018r., choć sam skarżący oświadczył, że zdemontowano je 13 lutego 2018 r. (k.-13 akt adm.).

Co do kategorii drogi, pasa drogowego na którym zlokalizowane były reklama i zadaszenie, nie było kwestionowane, że jest to droga gminna.

Kierując się ustaleniami, że w pasie drogowym umieszczono dwie reklamę i urządzenie reklamowe (każde o powierzchni mniejszej niż 1m2), charakter tychże urządzeń, liczbę dni zajęcia pasa przez nie, to, że pas drogowy stanowił drogę gminną, zdaniem Sądu, organy w prawidłowej wysokości nałożyły na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 i 10 u.d.p. i załącznikiem nr 3 do Uchwały Nr [...] (poz. 8 i poz. 21 kolumna 4).

Należy podkreślić, że według art. 4 pkt 23 u.d.p. pojęcie "reklamy" obejmuje umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Kara pieniężna jest bowiem sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15). Z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

W świetle powyższych przedstawionych przesłanek kara pieniężna za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego przez umieszczenie w nim dwóch reklam została prawidłowo ustalona.

Jak już zaznaczono, przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Przepisy Działu IVa k.p.a., zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", zawierające dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej.

Dlatego, mając na względzie okoliczności sprawy, treść przepisów zawartych w Dziale IVa k.p.a. oraz u.d.p. oraz to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, co słusznie stwierdziło SKO (por. wyrok NSA z 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 674/20, opbl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zbędne były rozważania co do niewystąpienia przesłanej z art. 189f k.p.a.

Ustalenia organów były jednoznaczne, wyczerpujące, uwzględniające całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie doszło więc do naruszenia przez organy przepisów k.p.a., wymienionych w skardze. Organy stanowisko w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 kpa.

Ponadto przed wydaniem decyzji (zauważyć należy, że w sprawie tej wydano łącznie 6 decyzji) skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości zajęcia stanowiska.

Wobec niezasadności zarzutów skargi i niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.