Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej żądania doręczenia kserokopii akt administracyjnych z wyjątkiem dokumentów dotychczas wydanych skarżącemu, a dołączonych do pisma organu z dnia [...] r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu określona w punkcie I wyroku w załatwieniu wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru z rażącym naruszeniem prawa, III. odrzuca skargę w części dotyczącej żądania ukarania grzywną pracownika podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. J.G., powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie całości akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, znak: [...] w sprawie wykorzystania placu przy budynku mieszkalnym,

przy ul. [...] jako miejsca postojowego dla samochodów wskazując, iż udostępnienie tych informacji powinno nastąpić poprzez przesłanie kserokopii dokumentów.

W odpowiedzi na wniosek, wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał wnioskodawcy kserokopie następujących dokumentów:

– zawiadomienie o oględzinach z dnia [...] października 2012 r., znak: [...];

– protokół z kontroli PINB z dnia [...] listopada 2012 r.,

– wezwanie właściwego inspektoratu z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] o przesłanie dokumentów;

– odpowiedź PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] (bez załączników);

– decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...].

Nadto organ podał, że nie jest możliwe udostępnienie kserokopii innych niewytworzonych przez PINB dokumentów, co jest zgodne z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia [...] stycznia 2013 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.G. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni bądź do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia takiej informacji, ukarania pracownika podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji grzywną w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z oceną organu, że w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości prawnych udostępnienia innych niewytworzonych przez organ dokumentów. Strona powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 wskazała, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Zdaniem skarżącego udostępnieniu powinno podlegać wszystko co znajduje się w aktach postępowania niezależnie od tego, czy jest to dokument urzędowy, czy prywatny. Również bez znaczenia pozostaje kwestia, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter wewnętrzny czy roboczy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wnioskodawcy zostały udostępnione kopie dokumentów wytworzonych przez tutejszy organ z usunięciem danych wrażliwych podlegających ochronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie gdy sprawa powinna zostać zakończona: decyzją administracyjną; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną

w indywidualnej sprawie.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku natomiast spraw załatwianych w trybie określonym przepisami ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.), zwana dalej jako "u.d.i.p", stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje z upływem określonego ustawą terminu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym samym terminie organ zobligowany jest poinformować wnioskodawcę o okolicznościach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też,

w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wydać decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p.

Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt

I OSK 262/08, LEX nr 1028759, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06, LEX nr 265495).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarzucana przez J.G. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Bezczynność organu zgodnie ze skargą polegać miała na nieudostępnieniu skarżącemu całości akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, znak: [...] w sprawie wykorzystania placu przy budynku mieszkalnym, przy ul. [...] jako miejsca postojowego dla samochodów.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB rozpatrzył częściowo wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r., albowiem przy piśmie z dnia [...] stycznia 2013r. udostępnił stronie kserokopie następujących dokumentów: zawiadomienie

o oględzinach z dnia [...] października 2012 r., znak: [...]; protokół z kontroli PINB z dnia [...] listopada 2012 r., wezwanie właściwego inspektoratu z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] o przesłanie dokumentów; odpowiedź PINB z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...] (bez załączników); decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012r., znak [...].

Organ poinformował również skarżącego, że pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie mogą być stronie udostępnione ze względu na to, że nie zostały przez ten organ wytworzone.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej służy – z zastrzeżeniem art. 5 – "każdemu" czyli każdej osobie fizycznej lub prawnej. Ustawa ta zatem nie określa podmiotowych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W tym zakresie wyraźnie należy odróżnić regulację wskazanej ustawy od określonych przepisami art. 73 k.p.a. zasad zapewnienia dostępu do akt administracyjnych sprawy, które mają zastosowanie wyłącznie do uczestników,

tj. stron danego postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zatem utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, LEX nr 414005). Nie jest wyłączone zatem uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego.

Sąd nie podziela stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w szczególności takie dokumenty jak: decyzja PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], czy też decyzja WINB z dnia [...] września 2012 r., znak [...] nie wytworzone przez ten organ, a będące w jego posiadaniu, nie mogą być stronie udostępnione.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Wśród spraw, o których informacje podlegają udostępnieniu, w art. 6 ust, 1 pkt 3 i 4 ustawodawca wymienia m. in. informacje publiczne dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a więc organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej

i pozabudżetowej, o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a także dane publiczne obejmujące m. in: treść i postać dokumentów urzędowych,

w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Wskazuje się przy tym, iż akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt

II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX

nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ.

w CBOIS).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 pogląd (na który powołuje się również w swojej skardze skarżący), zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał jednakże, iż nawet rezygnując

z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia. Tutejszy Sąd podziela w pełni ten pogląd.

Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał częściowo w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącego. Należy podkreślić, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tak też jest w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej, realizowany w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy kpa. Stanowi o tym wprost art. 16 u.d.i.p. Przy czym decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może zapaść wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną, a organ odmawia jej udzielenia z określonych powodów. Natomiast w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy

o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji. Wówczas, w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza bowiem niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, a także wtedy, gdy nie powiadamia on o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona

(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10, Lex nr 620012). Przez bezczynność należy rozumieć również sytuację, gdy organ niezasadnie uznawszy, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej odmawia wnioskodawcy żądanych informacji. Wynika to z okoliczności, iż działając w błędnym przeświadczeniu o charakterze danej informacji, w istocie nie czyni on zadość obowiązkom określonym w ww. ustawie.

W ocenie Sądu stosując wyżej opisane zasady dostępu do informacji publicznej w zakresie akt postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest każdorazowo dokonać kwalifikacji złożonego wniosku, w tym ocenić, które

z żądanych dokumentów dotyczą informacji publicznej, to jest stanowią dokumenty urzędowe lub inne nośniki informacji o działaniu władzy publicznej, jaką

w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie sprawuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie ustawą określonych kompetencji. Dopiero w takiej sytuacji organ mógłby rozważyć, co do której informacji należy zapewnić skarżącemu dostęp. Ponadto organ obciąża również obowiązek badania, czy nie zaistniały ustawowe przeszkody do udzielenia żądanej informacji, w całości albo w części,

o których mowa w art. 5 powołanej ustawy.

Tymczasem organ w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. udostępnił skarżącemu tylko część żądanej przez stronę informacji, odnosząc się natomiast do pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, PINB jedynie poinformował skarżącego o niemożliwości ich udostępnienia

z uwagi na to, że nie zostały przez organ wytworzone, nie wydając w tym zakresie decyzji odmownej.

Opisany sposób załatwienia sprawy, zdaniem Sądu, narusza powołane wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Sąd odwołując się do swoich wcześniejszych rozważań stwierdza, że akta administracyjne, mogą zawierać informacje publiczne, a tym samym brak dostępu do nich lub brak decyzji odmawiającej dostępu, stanowi o bezczynności organu.

Ponieważ skarga na bezczynność okazała się częściowo zasadna na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku J.G. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej żądania doręczenia kserokopii akt administracyjnych z wyjątkiem dokumentów dotychczas wydanych skarżącemu, a dołączonych do pisma organu z dnia [...] stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.

W niniejszej sprawie zaistniał wprawdzie stan bezczynności PINB w opisanym wyżej zakresie, jednak nie miał on zdaniem Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku), przede wszystkim z uwagi na częściowe uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2013 r.

Mając tę okoliczność na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie, na podstawie art. 23 u.d.i.p., pracownikowi podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kary grzywny w wysokości 1.000 zł, podnieść należy, że przepis ten stanowi, iż kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Jest to przepis karny, penalizujący naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych nie obejmuje jednak orzekania kar za czyny zabronione, nawet wówczas, gdy zostały one spenalizowane w aktach prawnych zawierających normy prawa administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Do orzekania o odpowiedzialności karnej za przestępstwa właściwe są sądy powszechne (art. 1 § 2 ustawy z dnia

27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Z tych względów to żądanie skargi uznać należało za niedopuszczalne,

co uzasadnia jej odrzucenie w tym zakresie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

(pkt III sentencji).

W punkcie V sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania, kwotę 50 zł stanowiąca połowę uiszczonego przez skarżącego wpisu. W ten sposób Sąd, zgodnie z art. 206 p.p.s.a, dał wyraz temu, iż skarga została uwzględniona jedynie w części.