Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SO/Bd 9/24 w sprawie z wniosku M. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy R. postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie 1 postanowienia z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SO/Bd 9/24 wymierzył Wójtowi Gminy R. (dalej także jako: organ) grzywnę w wysokości 500 złotych, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz M. S. (dalej także jako: skarżący) kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że stosownie do ogólnej zasady wynikającej z treści art. 54 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej wniesienia. Jednak jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w niniejszej sprawie termin przekazania sądowi skargi reguluje przepis szczególny, z tego względu, iż skarga skarżącego dotyczyła informacji publicznej i w związku z tym zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin ten wynosi piętnaście dni i liczy się go od dnia otrzymania skargi przez organ.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący pismem z dnia 2 lipca 2024 r. (4 lipca 2024 r. data wpływu do organu) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie ulega wątpliwości, że organ obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji nie zaistniały żadne znane nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że skarga na bezczynność nie została przekazana do sądu administracyjnego we wskazanym wyżej terminie, bowiem przekazano ją do sądu administracyjnego dopiero w dniu 6 sierpnia 2024 r. (9 sierpnia 2024 r. – data wpływu do Sądu).

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skoro wskazana powinność nie została spełniona w terminie określonym przepisami, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku zgłoszonego przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. Sąd I instancji zauważył przy tym, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaakcentował także, że skargi na bezczynność wymagają niezwłocznego rozpoznania przez Sąd i są rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż ich celem jest ewentualne doprowadzenie do podjęcia przez organ administracji określonych czynności i usunięcie stanu bezczynności. Natomiast skarga skarżącego z dnia 2 lipca 2024 r. dotyczyła bezczynności organu w sprawie dostępu do informacji publicznej, co dodatkowo na mocy przepisu szczególnego zobowiązuje Sąd do jej rozpoznania w terminie 30 dni.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd I instancji uznał wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych uznając jednocześnie, że wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do stopnia stwierdzonego uchybienia i z pewnością będzie wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków dla zapewnienia prawidłowego postępowania w przyszłości.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia organu, w którym wniósł on o zmianę zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, ewentualnie z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione wymierzenie grzywny organ wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie grzywny w niższej wysokości niż grzywna wymierzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie akt sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, żądając zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych za obie instancje. Organ zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wymierzenie grzywny organowi ma charakter obligatoryjny, nie zaś fakultatywny, uzasadniony okolicznościami nieprzekazania skargi.

W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy a priori założył, że przepis art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem ius cogens, który znajduje zastosowanie niejako automatycznie, po spełnieniu określonych w nim przesłanek. Tymczasem takie stanowisko jest sprzeczne z ugruntowanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie prezentował już stanowisko, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, iż wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub innych przepisach szczególnych, nie należy kierować się automatyzmem w wymierzaniu grzywny. Jak podkreślił organ, nie można wykluczać istnienia nadzwyczajnych okoliczności, które będą przemawiać za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny, pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi.

Organ zarzucił, że Sąd I instancji pominął argumentację organu dotyczącą nadzwyczajnie dużego wpływu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których autorem był sam skarżący. Jak wskazywano bowiem w 2024 roku do Urzędu Gminy w R. wpłynęło około 70 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego skarżący złożył 20 z nich, co z kolei zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 181/22 może stanowić przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ dodał, że z kolei w dacie sporządzenia niniejszego zażalenia skarżący złożył już 27 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto w analogicznym czasie żona skarżącego złożyła 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a inny mieszkaniec gminy, który składa wizualnie identyczne wnioski jak skarżący i jego żona, złożył od dnia 27 maja 2024 r. do dnia 9 września 2024 r. 21 wniosków.

Organ wskazał, że w 2022 roku w Gminie R. odbyły się przedterminowe wybory Wójta Gminy, po których nastąpiło znaczne zwiększenie ilości składanych wniosków, co było również skutkiem działań skarżącego, który po ogłoszeniu wyników wyborów, w których startował, ale nie został wybrany, złożył 64 wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu celem działań skarżącego jest sparaliżowanie pracy Urzędu, a jego zachowanie w sposób bezpośredni wpłynęło na opóźnienie w przekazaniu skargi w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, zdaniem organu nałożenie na niego przez Sąd I instancji grzywny jest całkowicie bezzasadne. Jednak z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu jest uzasadnione, skarżący podniósł, że jego zdaniem wyżej przywołane okoliczności uzasadniają wymierzenie grzywny w niższej wysokości, bowiem grzywna w wysokości 500 złotych jest zbyt dolegliwa.

W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych za obie instancje, podkreślając prawidłowość zaskarżonego przez organ rozstrzygnięcia Sądu I instancji i dodając, że opóźnienie w przekazaniu skargi w niniejszej sprawie nie stanowi incydentalnej sytuacji, bowiem organ dopuszcza się notorycznego łamania obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił. Sąd I instancji przywołał także wskazywane przez organ powody niedotrzymania terminu, związane z napływem dużej ilości wniosków do organu. W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.