Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3085/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3085/21 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję podczas gdy wykładnia art. 2 ust. 2, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadę proporcjonalności, a także zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub niewydanie decyzji odmownej z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, należy wskazać co następuje.

W dniu 17 maja 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek K. K. – spadkobiercy przeddekretowego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1970 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. nieruchomości warszawskiej oznaczonej numerem hip. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) stwierdziło, że postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek skarżącego złożony w dniu 17 maja 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1970 r. Wyjaśniono, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 8 kwietnia 1970 r., a zatem termin 30 lat, o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., już upłynął. Skutkiem tego postępowanie prowadzone przed SKO w Warszawie z wniosku skarżącego uległo umorzeniu z mocy prawa.

Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 kwietnia 1970 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 17 maja 2021 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji stronie, co nastąpiło w dniu 8 kwietnia 1970 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r.

Za niezasadnie Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia daty doręczenia inkryminowanej decyzji jej adresatowi, to jest W. S., które miało nastąpić w dniu 8 kwietnia 1970 r. do rąk H. K. - pełnomocnika W. S., mimo że w aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w tej sprawie. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi postępowania dowodowego na podstawie ww. przepisów K.p.a., a jedynie bada, czy zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. Ponadto, w aktach sprawy zachowało się zwrotnie potwierdzenie odbioru w dniu 8 kwietnia 1970 r. (a zatem w dacie przyjętej przez organ administracji) przez H. K. przesyłki zawierającej inkryminowaną decyzję, zaadresowanej do strony postępowania W. S. na ostatni znany organowi adres, to jest ul. [...].

Sąd zauważył przy tym, że w aktach administracyjnych sprawy zachowało się też pismo H. K. z dnia 13 lutego 1970 r. informujące, że jest pełnomocnikiem W. S. i wskazujące inny adres W. S., aktualnie przebywającej w domu dla nieuleczalnie chorych. Mimo więc tego, że w aktach sprawy nie zachował się dokument pełnomocnictwa (udzielonego ponad 50 lat temu) do działania przez H. K. w imieniu W. S., to uprawnione było przyjęcie przez organ, że decyzja z dnia 2 kwietnia 1970 r. została doręczona na ostatni znany organowi adres W. S. Z całą pewnością weszła więc do obrotu prawnego, a na jej podstawie w dniu 4 maja 1970 r. Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości.

Wobec powyższego, skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nastąpiło po upływie 30 lat od jej doręczenia, to zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, w skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza tym samym, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie są kwestionowane, ani podważane.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z powołanego przepisu wynika zatem, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić przy tym należy, że zagadnienie dotyczące dopuszczalności umorzenia z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na upływ trzydziestu lat od jego doręczenia lub ogłoszenia, a także kwestia relacji pomiędzy wskazaną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, do którego odwołał się w swoich rozważaniach Sąd I instancji, były już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że zarówno wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa, jak również zakończenie z mocy prawa trwających postępowań nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności takiej regulacji z Konstytucją RP i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw obywatela – co mogłoby uzasadniać odstąpienie od jej zastosowania z uwagi na odwołanie się przez sąd orzekający w konkretnej sprawie do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 oraz z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 3016/23).

Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1109/24, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Mając zaś na uwadze art. 77 Konstytucji RP zauważyć należy, że zakaz zamykania drogi sądowej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że w każdym czasie i w każdym stadium danej sprawy droga ta ma być otwarta (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt SK 41/04). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że "nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02).

Podkreślenia także wymaga, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 K.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz tożsame stanowiska prezentowane w szeregu powołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.