Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1532/22 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 marca 2022 r. nr BP.502.319.2021.1277.OP8.176925 w przedmiocie kary pieniężnej za brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S. do uzasadnienia

I

Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 30 września 2021 r. nałożył na M. S. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej, przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego oraz przekroczenia nacisku zespołu trzech osi nienapędowych przyczepy. Dodatkowo w sprawie skontrolowany zespół pojazdów składał się z trzech pojazdów (członów).

Powyższe stwierdzono w dniu 28 lipca 2021 r. w trakcie kontroli drogowej w punkcie kontroli na autostradzie A4 zespołu pojazdów składającego się z ciągnika marki S. o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki D. o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy marki D. o numerze rejestracyjnym [...]. Zespołem pojazdów kierował Ł. S. (dalej: kierowca) wykonujący przejazd drogowy z ładunkiem w postaci kauczuku załadowanego do dwóch zaplombowanych kontenerów (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia 28 lipca 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 3 marca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.).

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1532/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. S.

Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło mające istotny wpływ na wynik sprawy uchybienie procedurze: naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania, a jednocześnie nie odniesienie się przez organ do wniosku strony o doręczenie dokumentów, co pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw i odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia możliwości nałożenia kary i jej wysokości. Sąd wskazał również, odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego, że już sama okoliczność użycia do przewozu 3 pojazdów spowodowała obowiązek organu nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł, nawet w sytuacji, gdyby nie przekroczono odpowiednich parametrów zespołu pojazdów i do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierowca podczas kontroli nie kwestionował natomiast uzyskanych wyników, a w szczególności nie przedstawił wymaganego zezwolenia na przejazd tego zespołu jako przejazdu drogowego wykonywanego pojazdem ponadnormatywnym. Ponadto Sąd stwierdził, iż w pełni zgadza się z ustaleniami organu odwoławczego, prawidłowo zastosowanych pod subsumpcję zastosowanych norm prawa materialnego oraz prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że nie ma miejsca nałożenie dwóch kar za to samo zarzucone zachowanie, tj. kary z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 ze zm., dalej: u.t.d.) i kary z ustawy prawo o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy nie można mówić o tożsamych naruszeniach. W rozpoznawanej sprawie kara wymierzona została za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Natomiast sprawa, na którą powołuje się skarżący w skardze, dotyczy naruszenia przez przewoźnika drogowego obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na skarżącego kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, a znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów nie są w sensie prawnym jednorodne. Wskazano, że na gruncie u.t.d. administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego - które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20%. Natomiast na gruncie p.r.d., kara pieniężna - której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Dodatkowo o ile w odniesieniu do drugiej sprawy konieczne jest ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne - albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne - w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu. Tym samym – w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu podwójnego karania.

Ponadto Sąd podzielił pogląd organu, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 189 e oraz art. 189 f k.p.a., bowiem do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. mają zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 140aa ust 4 p.r.d. Zdaniem WSA trafne są również argumenty organu odwoławczego wskazujące na brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Organ dokonał bowiem oceny, powołując się na art. 6 k.p.a., dlaczego nie odstąpił od nakładania kary w sytuacji, gdy jest oczywiste naruszenie prawa. Wypowiedział się także dlaczego brak było możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary, która sztywno wynika z art. 140ab p.r.d.

III

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Pady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr I pkt. 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów na podstawie ustawy p.r.d., w sytuacji gdy na przewoźnika wcześniej została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym, w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża p.r.d. i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w ustawie o transporcie drogowym) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem,

2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w p.r.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział I\/a), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy p.r.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie p.r.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów p.r.d. odwołanie się do uregulowań działu I\/a k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2196/22, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),

3. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady i oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału oraz zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie ustalenie faktów stanowiących podstawę nałożenia kary nastąpiło w wyniku błędnej techniki ważenia niepozwalającej na ustalenie popełnienia zarzuconego przewoźnikowi naruszenia,

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania, a jednocześnie nie odniesienie się przez organ do wniosku strony o doręczenie dokumentów, co pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw i odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia możliwości nałożenia kary i jej wysokości;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu - za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna przez zaskarżoną decyzję.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną na decyzję GITD z dnia 3 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach (tj. za naruszenie określone w art. 140aa ust. 1 p.r.d.).

Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (pkt 2 petitum skargi) oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 petitum skargi). W takiej sytuacji, co do zasady zgodnie z utrwalonym już w tej mierze orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony przebieg stanu faktycznego sprawy lub brak jego skutecznego podważenia umożliwia przejście do rozważań dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24).

Wśród zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., w ramach którego skarżący podnosi, że w niniejszej sprawie ustalenie faktów stanowiących podstawę nałożenia kary nastąpiło w wyniku błędnej techniki ważenia niepozwalającej na ustalenie popełnienia zarzuconego przewoźnikowi naruszenia (pkt 1.1.3. petitum skargi). Zarzut powyższy należy rozpatrzyć jako pierwszy, gdyż jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazuje, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosił o sporządzenie i przesłanie kserokopii instrukcji obsługi wagi Meteor E-086 (którą wykonano pomiary nacisków osi oraz rzeczywistej masy całkowitej), świadectwa aprobaty tej wagi oraz świadectwa legalizacji wagi, jednakże organ odwoławczy nie odniósł się do ww. wniosku oraz nie dostarczył mu ww. dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższy zarzut był także formułowany przez skarżącego w skardze do WSA, który rozpatrzył go w sposób prawidłowy i wszechstronny. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się: dokument w postaci świadectwa legalizacji pierwotnej wagi (k. 12 akt adm.), instrukcja przenośnej wagi samochodowej METEOR (k. 4 -11 akt adm.), deklaracja zgodności wagi samochodowej METEOR (k. 4 akt adm.), świadectwo wzorcowania przymiary teleskopowego PO [...] z 1 kwietnia 2020 r. (k. 13 - 13v akt adm.), operat pomiarowy z wykonania pomiarów równości nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów z 8 października 2020 r. (k. 2 - 3 akt adm.). Podczas kontroli drogowej wymienione dokumenty zostały okazane kierowcy, co zostało potwierdzone w podpisanym przez niego oświadczeniu. Kierowca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli drogowej, zaświadczył bez uwag o jego zgodności oraz otrzymał jego kopię. Do pomiarów nacisków i masy całkowitej zostały użyte dwie przenośne wagi Meteor-E-086 do pomiarów dynamicznych, zgodnie z procedurą zawartą w instrukcji (załączonej do akt postępowania administracyjnego). Pomiarów dokonano na stanowisku zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że materiał dowodowy w tym zakresie nie budzi wątpliwości, zaś wymienione przez skarżącego w powyższym zarzucie dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy, do których pełnomocnik skarżącego miał zapewniony dostęp. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie przekroczenia dopuszczalnych norm kontrolowanego pojazdu skarżącego były znaczne. W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu stwierdzono bowiem przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,55 t (o 13,48%), nacisku zespołu trzech osi naczepy/przyczepy o 1,30 t (o 5,42%) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 23,45 t (o 58,63 %).

Uwzględniając powyższe okoliczności stanu faktycznego, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę w powyższym zarzucie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania te były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.

Powyższą ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie należy także odnieść do zarzutu proceduralnego sformułowanego w pkt 1.1.4. petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania, a jednocześnie nie odniesienie się przez organ do wniosku strony o doręczenie dokumentów. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że po wszczęciu w dniu 2 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjnego skarżący pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. zgłosił udział w sprawie swego pełnomocnika. Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony został powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz ponownie pouczony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Organ umożliwił tym samym pełnomocnikowi strony wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego to uprawnienia pełnomocnik strony jednakże nie skorzystał. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę do WSA na decyzję GITD. Pełnomocnik strony miał zatem prawo do zapoznania się materiałem dowodowym, zebranym przez organ I instancji, tym samym umożliwił pełnomocnikowi strony realizację prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut powyższy o analogicznej treści był również sformułowany w skardze do WSA, zaś Sąd ten prawidłowo stwierdził, że skarżącemu zapewniono prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Tym samym zarzut sformułowany w pkt 1.1.4. petitum skargi kasacyjnej naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do rozpatrzenia pozostałych zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1.1.1. i 1.1.2. jej petitum, należy stwierdzić, że sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały tak przedstawione, że są one ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego sformułowanym w pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sporu prawnego podniesionego w ww. zarzutach dotyczącego naruszenia przez organy, zdaniem skarżącego, zasady ne bis in idem, uzasadniają łączne ich rozpatrzenie.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem (zakazu podwójnego karania) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów na podstawie ustawy p.r.d., w sytuacji gdy na przewoźnika wcześniej została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym. Skarżący w tym zakresie wskazuje, że na podstawie tej samej kontroli, przeprowadzonej w tym samym czasie, w tym samym miejscu i przez tych samych funkcjonariuszy ITD, wszczęto dwa odrębne postępowania i nałożono na skarżącego dwie kary pieniężne - jedną na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a drugą na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. W wyniku wspomnianych dwóch postępowań organ I instancji wydał dwie decyzje administracyjne, które po rozpatrzeniu wniesionych od nich odwołań zostały następnie utrzymane w mocy decyzjami GITD:

– z dnia 24 października 2022 r. nakładającej na skarżącego, przy zastosowaniu limitu sumy kar pieniężnych z art. 92a ust. 3 u.t.d., karę pieniężną w wysokości w wysokości 12 000 zł za naruszenia sklasyfikowane pod Ip. 5.2, Ip. 5.6, Ip. 5.7, Ip. 5.11, Ip. 6.3.5, Ip. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., w tym za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% - o 23,45 tony (czyli o 58,63%), która to decyzja w wyniku poddania kontroli sądowoadministracyjnej została utrzymana w mocy wyrokami: WSA 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 164/23 oraz NSA z 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/23 oraz

– z dnia 3 marca 2022 r., nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości w wysokości 15 000 zł na podstawie art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit c i ust. 2 p.r.d. - za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach, która to decyzja jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając powyższą okoliczność wydania dwóch decyzji administracyjnych nakładających na skarżącego dwie kary administracyjne skarżący kasacyjnie wywodzi, że jest to nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą proporcjonalności kar oraz jest sprzeczne z art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d., a także z art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. Zdaniem skarżącego "naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża p.r.d. i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w u.t.d.) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym".

Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdza, że jego zdaniem "na gruncie polskiego prawa naruszenie dotyczące przejazdu pojazdem o masie całkowitej przekraczającej dopuszczalne wartości bez zezwolenia zawiera się w naruszeniu polegającym na wykonywaniu przewozu takim pojazdem (delikt z u.t.d. pochłania delikt z p.r.d.), a zatem faktycznie naruszenie z p.r.d. jest tym samym naruszeniem co naruszenie z u.t.d." Skarżący podkreśla, że tym samym organy w niniejszej sprawie naruszyły zasadę ne bis in idem, która nie została wprawdzie wprost wyrażona w Konstytucji RP, jednakże została wprost wyrażona w ustawodawstwie międzynarodowym tj. w art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe. W niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji zasada ne bis in idem nie została naruszona. Należy podkreślić, że zagadnienie tzw. "podwójnego ukarania" związane z nakładaniem kar pieniężnych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli jednocześnie na podstawie ustawy o transporcie drogowym jak i na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach którego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza (zob. m.in. wyroki NSA z: 24 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2250/22; 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 918/22; 20 listopada 2025 r., II GSK 567/24; 3 lipca 2025 r., II GSK 1651/21; 11 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1006/22; 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1486/21, II GSK 1441/21; 26 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 645/22; 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20, II GSK 866/20;15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21; 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 248/21; 1 lipca 2020 r., II GSK 330/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze argumenty wskazane w wyżej wymienionych rozstrzygnięciach, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy.

W przywołanym orzecznictwie NSA jednolicie stwierdzono, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu na podstawie u.t.d. oraz odrębnie za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na podstawie (art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d.) stanowi dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej i nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania ustawy o transporcie drogowym i ustawy Prawo o ruchu drogowym, co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów, uprawniają do postawienia tezy, że wskazane ustawy realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

Przedmiotem regulacji u.t.d. są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego, czyli zagadnienia związane z dostępem do zawodu przewoźnika drogowego i dostępem do rynku przewozów drogowych. Ustawa ta dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia szeregu dyrektyw unijnych, a także służy stosowaniu m.in. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 z późn. zm.).

Przedmiotem regulacji p.r.d. natomiast są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami oraz zasady i warunki kontroli ruchu drogowego. Ustawa ta również dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia szeregu dyrektyw unijnych, w tym m.in. dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE. L. z 1996 r. Nr 235, str. 59 z późn. zm., dalej: dyrektywa Rady 96/53/WE).

O ile na gruncie pierwszej z tych ustaw (u.t.d.) administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, w których przekroczona jest dopuszczalna masa całkowita oraz wymiary pojazdu, to na gruncie drugiej z tych ustaw (p.r.d.) kara pieniężna – której wysokość jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. O ile w odniesieniu do drugiego deliktu administracyjnego (uregulowanego przepisami p.r.d.) jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego deliktu administracyjnego (uregulowanego przepisami u.t.d.), gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21).

Jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na skarżącego kary pieniężne, są zbieżne, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te - zachowania stanowiące źródło tych naruszeń, nie są jednak w sensie prawnym jednorodne (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., II GSK 1628/21). Określenie przez ustawodawcę znamion deliktów penalizowanych na gruncie tych ustaw powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem – nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne.

W odniesieniu do niniejszej sprawy, nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie tej samej kontroli naruszenie sklasyfikowane pod Ip. 10.2.4. zał. nr 3 do u.t.d. - dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% oraz odrębnie za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach, czyli za naruszenie określone w art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit c i ust. 2 p.r.d., stanowił dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej o dwóch odrębnych zakresach przedmiotowych, tym samym nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie.

Należy także podkreślić, że organy w niniejszej sprawie zobowiązane były kierować się zasadą legalizmu, wyrażoną wprost w art. 7 Konstytucji RP. Dokonując samodzielnego wyboru kary administracyjnej z powołaniem się na zasadę ne bis in idem, nie wyrażoną wprost w ustawie zasadniczej, ani też w mających zastosowanie w tej sprawie ustawach p.r.d. i u.t.d., w istocie naruszyłyby zasadę legalizmu. Organy w niniejszej sprawie postępowały również w zgodzie z zasadą nulla poena sine lege, gdyż oba zachowania skarżącego zostały stypizowane w ustawach jako odrębne naruszenia prawa (odrębne delikty administracyjne). Tym samym organy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym respektowały zarówno przepisy prawa krajowego - p.r.d. i u.t.d., implementujące przepisy prawa unijnego, jak też zasady określone w rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy z 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych.

W odpowiedzi na rozpatrywaną skargę kasacyjną GITD słusznie przywołuje w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym przyjmuje się, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, gdy kumulatywnie spełnione są trzy warunki: tożsamość zdarzeń, tożsamość podmiotu popełniającego czyn i tożsamość chronionego interesu prawnego. Istotne znaczenie ma ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji. Ustalenia wymaga zatem, czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele przyjęte przez oba środki są odmienne (zob. wyrok ETPCz z dnia 15 listopada 2016 r., w sprawie A. i B. przeciwko Norwegii, skargi nr 24130/11 i 29758/11; wyrok TSUE z dnia 22 marca 2022 r., w sprawie C-117/20, Dz. Urz. UE 2020/C 161/54; a także w sprawach transportowych: wyroki TSUE z dnia 11 września 2025 r., C-802/23, Dz. Urz. UE C/2024/2725 oraz z dnia 1 sierpnia 2025 r., C-544/23, Dz. Urz. UE C/2023/749).

Uwzględniając powyższe orzecznictwo, należy podkreślić, że cel ustawy o transporcie drogowym jest inny niż cel ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz inny interes prawny podlega na podstawie tych przepisów ochronie. Dobrem chronionym w przypadku u.t.d. jest prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu, co oznacza, że w przypadku zawyżania masy ładunku (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach. Natomiast nakładana na podstawie p.r.d. kara za przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym.

Wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw nie naruszało zatem zakazu podwójnego karania. W tej sprawie kara wymierzona została za naruszenie przez skarżącego, będącego podmiotem wykonującym przejazd za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach, wymaganego na podstawie przepisów p.r.d. W sprawie uprzedniej zakończonej prawomocną decyzją GITD z dnia 24 października 2022 r. karę nałożono za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% - w tym przypadku o 23,45 tony (czyli o 58,63%). Zdaniem NSA nie zachodziła wobec tego tożsamość chronionego interesu prawnego – każde ze stwierdzonych w obu sprawach naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny i każde takie naruszenie podlegało osobnej karze, pomimo że dotyczyło tego samego podmiotu i jednej kontroli.

Do zagadnienia "podwójnego ukarania" odwołują się także zarzuty sformułowane w pkt 1.1.2. i 2.1. rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący przywołuje art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając organom oraz Sądowi I instancji nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w p.r.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział I\/a). W ramach zarzutu materialnego skarżący podnosi, że w niniejszej sprawie naruszono art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której, zdaniem skarżącego, spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu - za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna przez zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyżej przedstawiona argumentacja potwierdzająca bezzasadność zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie zasady ne bis in idem, w konsekwencji prowadzi także do wniosku o braku podstaw do zastosowania w tej sprawie przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymienionej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., odwołującej się do zakazu "podwójnego karania".

Odnosząc się do ww. kwestii dotyczącej możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów p.r.d. i u.t.d., należy także podkreślić, że powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; 28 września 2021 r., sygn. II GSK 717/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2316/21; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 6 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2549/24; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25, 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 880/22, 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1211/25. Wzorcową dla niniejszej sprawy wykładnię przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 k.p.a Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził także w wyrokach z dnia 21 lutego 2024 r., II GSK 1367/23 oraz z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą w powyższych sprawach argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. bezpośrednio wyłącza stosowanie przepisów działu IVa k.p.a., jeżeli w przepisach odrębnych uregulowano zagadnienie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy art. 140aa ust. 4 p.r.d. mają charakter odrębny w zakresie uregulowania powyższego zagadnienia, dlatego należy przyjąć, że możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. była wyłączona w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w znacznej części przytacza fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzającej, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach działu 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że ww. uchwała NSA została podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy p.r.d. zawierają odrębne regulacje wyłączające stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie. Ponadto w uchwale tej NSA jednoznacznie wskazał, że dla ustalenia czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie dodatkowo wskazuje, że ustalenie powyższej okoliczności nie może przy tym odbywać się w drodze interpretacji klauzul generalnych (zwrotów ogólnych) stosowanych w przepisach k.p.a. tj. "przepisy odrębne" lub "przepisy szczególne", gdyż wykładnia taka nie jest dopuszczalna w odniesieniu do ustalania przesłanek ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego (w tym przypadku norm p.r.d.) mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa oraz porządku na drogach publicznych. Należy także zauważyć, iż sam przepis art. 189a § 2 k.p.a. odsyłający do przepisów odrębnych w przypadku, gdy te regulują wymienione w nim zagadnienia związane z nakładaniem administracyjnych kar pieniężnych, jakkolwiek nie jest klasycznym przepisem kodeksowym, to w istocie ma na celu zapewnienie niesprzeczności (koherencji) systemu prawa, którego normy nie wymagają stosowania reguł kolizyjnych.

Ustalenie okoliczności czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej nie można także oprzeć wyłącznie na prowadzonej w nauce prawa administracyjnego analizie porównawczej instytucji "odstąpienia od ukarania" oraz "umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary" (zob. A. Krawczyk, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f), gdyż całościowe uregulowanie działu IVa k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca pod wymienionym w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. "odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" rozumiał sytuację szeroką prowadząca do braku nałożenia tej kary, a więc także sytuację nie wszczynania lub umarzania przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 4 p.r.d.

W doktrynie prawa administracyjnego wyrażana jest w tym zakresie słuszna wątpliwość co do zasadności wprowadzenia podstawy odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jeżeli w postępowaniu administracyjnym miałoby dojść do wydania decyzji naruszającej wskazany zakaz, należy – wobec zmaterializowania się negatywnej przesłanki procesowej – postępowanie umorzyć. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że odstąpienie wywołuje dla strony, z perspektywy ochrony jej interesów – skutki słabsze niż umorzenie postępowania. To ostatnie wciąż bowiem stwierdza fakt naruszenia, podczas gdy decyzja umarzająca akcentuje brak podstaw do przypisania stronie odpowiedzialności w ogóle. Dodać należy, że przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. warunkuje nadto odstąpienie od spełnienia przesłanki celowości uprzedniego ukarania dla aktualnie prowadzonego postępowania wobec tego samego zachowania. Taka konstrukcja przepisu w świetle powyższych uwag jawi się jako nieuprawniona. Za szczególnie wątpliwe uznać należy dopuszczalność badania przez organ administracji celowości uprzedniego skazania przez sąd karny za to samo zachowanie, które stanowi przedmiot postępowania administracyjnego. Z tego powodu unormowanie to nie spełnia wymagań stawianych przez wspomnianą zasadę 3 ust. 2 rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych (zob. J. Wegner, w: Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189f).

Podzielić zatem należy prezentowane stanowisko w przywołanym wyżej orzecznictwie NSA, że stosowanie zarówno w art. 92c u.t.d., jak i w art. 140aa ust. 4 p.r.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyroki NSA z: 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21 i 9 września 2024 r., II GSK 732/23).

Należy bowiem zauważyć, iż zarówno przesłanki egzoneracyjne wymienione w art. 189e i art. 189f § 1 k.p.a., jak też mechanizm niewszczynania postępowania i umarzania wszczętego postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pełnią podobną funkcję ochronną w konsekwencji prowadzącą do uniknięcia poniesienia kary za popełnione naruszenie przepisów prawa, którymi w tym przypadku są przepisy p.r.d.

Bezpodstawnie, w rozpatrywanej sprawie dotyczącej kar nakładanych na podstawie przepisów p.r.d., skarżący kasacyjnie przywołuje również argument natury systemowej ze wspomnianej uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzający, że przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa i taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a. (s. 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tym miejscu należy zauważyć, iż jeśli ustawodawca uznałby, że wprowadzane do k.p.a. w 2017 r. nowe przepisy działu IVa miałyby mieć charakter porządkujący i systemowy, to nie wprowadzałby na początku tego działu przepisu (art. 189a § 2 k.p.a.) jednoznacznie wyłączającego jego stosowanie w przypadku odrębnego uregulowania instytucji (zagadnień) w nim unormowanych. Dział IVa k.p.a. nie ma zatem w istocie charakteru systemowego i porządkującego, gdyż jego przepisy mają zastosowanie wyłącznie wtedy gdy zagadnienia w nim uregulowane (enumeratywnie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a.) nie zostały uregulowane w przepisach odrębnych. Za takie przepisy odrębne bezsprzecznie należy uznać przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, która systemowo reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz prawa i obowiązki jego uczestników.

Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, na który wskazuje sam skarżący kasacyjnie, że przepis art. 140aa p.r.d. został wprowadzony w 2012 r. przez ustawodawcę w celu implementacji do polskiego systemu prawa dyrektywy Rady 96/53/WE. W art. 10e tej dyrektywy wskazano, że państwa członkowskie ustanawiają przepisy o sankcjach mających zastosowanie w przypadku naruszenia niniejszej dyrektywy i stosują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich wykonanie. Sankcje te muszą być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i zniechęcające. Państwa członkowskie powiadamiają o tych przepisach Komisję. Wobec powyższego nie jest uzasadniona podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 15) teza, że "art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 140aa ust. 4 ustawy p.r.d.". Krajowe regulacje dotyczące kar za nieprzestrzeganie przepisów Prawa o ruchu drogowym, do których nie należy art. 189f k.p.a., podlegają bowiem unijnej harmonizacji oraz obowiązkowi informacyjnemu ze strony państwa członkowskiego. Powyższy ścisły związek przepisów p.r.d. z przepisami unijnymi, które ustawa ta implementowała jest także argumentem przemawiającym o bezzasadności przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych sprzecznie z art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Jak wcześniej wykazano wydanie w niniejszej sprawie decyzji GITD nakładającej na skarżącego administracyjną karę pieniężną na podstawie przepisów p.r.d., implementujących w tym zakresie przepisy unijne (w tym dyrektywę Rady 96/53/WE) nie narusza zasady ne bis in idem, wyrażonej w ww. przepisach prawa międzynarodowego, a także jest zgodne z przywołanym powyżej orzecznictwem TSUE i ETPCz.

Organ odwoławczy słusznie zatem stwierdził w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. W odniesieniu zaś do wysokości kary należy zauważyć, iż art. 140ab p.r.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189 d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz art. 189f kpa. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 140aa ust 4 p.r.d. W tym względzie ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, iż w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się.

Reasumując należy wskazać, że przyjęta przez skarżącego kasacyjnie interpretacja uznająca, że wykonywanie w niniejszej sprawie przez skarżącego przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V - w pozostałych przypadkach kwalifikuje się do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. była nieuzasadniona. Jako taką można ją uznać za interpretację contra legem, czyli wbrew przepisom p.r.d. regulującym zasady ruchu na drogach publicznych oraz zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, podlegającym unijnej harmonizacji oraz obowiązkowi informacyjnemu ze strony państwa członkowskiego.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej skarżący podjął nieuzasadnioną polemikę z przyjętym przez Sąd I instancji ustaleniem, że obie kary nałożone na skarżącego (na podstawie u.t.d. i p.r.d.) są od siebie niezależne i wymierzane są na podstawie odrębnych niekonkurencyjnych wobec siebie przepisów, a więc, że w sprawie nie została naruszona zasada ne bis in idem.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, zatem skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Zdanie odrębne sędzi Patrycji J. Suwaj

do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 30 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 287/23

UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2026 r. (sygn. akt II GSK 287/23) oddalił skargę kasacyjną.

Choć zgadzam się z kierunkiem rozstrzygnięcia i podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie skarga kasacyjna winna być oddalona, to nie podzielam stanowiska składu orzekającego NSA wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia odnośnie do odmowy zastosowania art. 189f k.p.a. oraz działu IVa k.p.a. Kwestia braku zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. powinna być oceniona na gruncie samej hipotezy tego przepisu, a nie poprzez uprzednie wyłączenie całego działu IVa k.p.a.

1. Nie mogę podzielić argumentacji tej części uzasadnienia, w której wyłączenie stosowania art. 189f k.p.a. oraz całego działu IVa k.p.a. na podstawie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wyprowadzono z samego faktu, że ustawa materialnoprawna przewiduje regulację prowadzącą do braku nałożenia kary - niezależnie od jej konstrukcji i funkcji normatywnej.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest rozróżnienie, którego dotychczasowe orzecznictwo nie przeprowadziło: rozróżnienie między "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. a "przepisami szczególnymi". Pojęcia te nie są synonimami. Tylko "przepisy odrębne", rozumiane jako regulacje tworzące autonomiczny mechanizm normatywny w stosunku do działu IVa k.p.a., mogą uzasadniać wyłączenie jego stosowania. Sama obecność przepisu szczególnego, który w pewnych przypadkach prowadzi do braku wymierzenia kary, nie jest do tego wystarczająca.

Liczne orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu nie dotyczy tej dystynkcji i właśnie dlatego nie może jej zastąpić.

2. Błąd interpretacyjny, który utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, polega na traktowaniu "przepisów odrębnych" i "przepisów szczególnych" jako pojęć zamiennych na gruncie art. 189a k.p.a. Zabieg ten, tylko pozornie neutralny terminologicznie, prowadzi w istocie do rozstrzygnięcia przez skutek: skoro zastosowanie przepisu szczególnego prowadzi do braku kary, uznaje się go za funkcjonalnie równoważny z instytucją odstąpienia uregulowaną w dziale IVa k.p.a.

Tymczasem już na poziomie językowo-systemowym taka synonimia jest niedopuszczalna. Ustawodawca posługuje się obiema kategoriami pojęciowymi w samym k.p.a. i czyni to w sposób rozłączny. Dobitnym przykładem jest art. 63 k.p.a., w którym oba terminy występują równolegle i odnoszą się do odmiennych sytuacji normatywnych: "przepisy szczególne" w § 2 dotyczą dodatkowych wymogów formalnych podania, "przepisy odrębne" w § 1 i § 3a trybów wnoszenia podań drogą elektroniczną. Nie sposób przyjąć, że w obrębie tego samego aktu normatywnego ustawodawca używa dwóch różnych terminów jako synonimów, skoro nie wprowadził żadnej definicji legalnej, która by taką tożsamość uzasadniała. Z punktu widzenia wykładni systemowej oznacza to konieczność przypisania im odrębnego znaczenia i to zanim jeszcze sięgnie się po argumenty funkcjonalne.

Utożsamienie tych pojęć prowadzi natomiast do istotnego zniekształcenia modelu stosowania przepisów o administracyjnych karach pieniężnych i podważa sens wprowadzenia działu IVa k.p.a.

3. Różnica ta ujawnia się jeszcze wyraźniej na poziomie funkcjonalnym. W języku prawnym "przepis szczególny" oznacza regulację pozostającą w relacji szczególności do przepisu ogólnego. Jego funkcją jest doprecyzowanie, zmodyfikowanie albo częściowe zastąpienie regulacji ogólnej w określonym zakresie. Nie oznacza to jednak automatycznego wyłączenia całego reżimu ogólnego. Przepis szczególny działa w ramach klasycznego mechanizmu lex specialis derogat legi generali, a więc usuwa zastosowanie przepisu ogólnego jedynie w takim zakresie, w jakim sam dane zagadnienie rzeczywiście i wyczerpująco normuje. Jego funkcją jest modyfikacja lub uzupełnienie regulacji ogólnej, przy zachowaniu jej struktury jako punktu odniesienia. W konsekwencji przepisy ogólne nadal znajdują zastosowanie, o ile nie zostały wyraźnie wyłączone lub zmodyfikowane.

Inaczej należy rozumieć "przepisy odrębne" w art. 189a § 2 k.p.a., które pełnią funkcję jakościowo inną. Nie są one jedynie szczególną postacią regulacji w ramach tego samego reżimu, lecz stanowią normatywną podstawę wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, i to nie na zasadzie kolizyjnej (lex specialis), lecz na zasadzie autonomii regulacyjnej. Nie chodzi tu zatem o każdą regulację szczególną dotyczącą administracyjnej kary pieniężnej, lecz o taki zespół unormowań, który tworzy autonomiczny, odrębny względem działu IVa k.p.a. mechanizm normatywny regulujący dane zagadnienie. Dopiero taka odrębność może uzasadniać niestosowanie przepisów działu IVa w określonym zakresie.

Powyższe rozróżnienie ma charakter fundamentalny, bowiem przepis szczególny koryguje przepis ogólny, zaś przepis odrębny eliminuje jego zastosowanie w określonym zakresie, zastępując je własnym, samodzielnym rozwiązaniem. Te dwie sytuacje nie są tożsame.

Właśnie dlatego art. 189a § 2 k.p.a. nie powinien być odczytywany jako norma pozwalająca na wyłączenie art. 189f k.p.a. zawsze wtedy, gdy ustawa materialna przewiduje jakiekolwiek przesłanki niewymierzenia kary, wyłączenia odpowiedzialności, niewszczynania postępowania albo jego umorzenia. Takie rozumienie prowadziłoby do tego, że dział IVa k.p.a. znajdowałby zastosowanie jedynie wyjątkowo, ponieważ zdecydowana większość ustaw przewidujących administracyjne kary pieniężne zawiera pewne elementy szczególne. Byłoby to trudne do pogodzenia z celem wprowadzenia działu IVa k.p.a., którym było ustanowienie ogólnych, gwarancyjnych standardów nakładania administracyjnych kar pieniężnych, odejście od automatyzmu ich nakładania i uwzględnienie zasady proporcjonalności.

Powyższy cel wynika wprost z materiałów legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183, VIII kadencja) wyraźnie wskazano, że wprowadzenie działu IVa k.p.a. ma na celu odejście od dotychczasowego modelu automatycznego wymierzania kar i zapewnienie mechanizmów indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej, w tym poprzez obowiązek uwzględnienia zasady proporcjonalności przy nakładaniu kar pieniężnych. Ustawodawca zakładał zatem, że przepisy te będą miały charakter powszechny stanowiąc ogólny standard gwarancyjny a ich wyłączenie będzie wyjątkiem wymagającym wyraźnej, autonomicznej regulacji w przepisach odrębnych. Wykładnia prowadząca do wyłączenia działu IVa k.p.a. na podstawie każdego przepisu szczególnego stoi w sprzeczności z tak rozumianą intencją ustawodawcy.

Nie jest zatem, w mojej ocenie, wystarczające stwierdzenie, że ustawa szczególna reguluje "podobne" zagadnienie. Konieczne jest ustalenie, czy rzeczywiście reguluje ona to samo zagadnienie, w tym samym aspekcie funkcjonalnym, w sposób pozwalający uznać ją za autonomiczny reżim wobec art. 189f k.p.a.

4. Analiza systemowa k.p.a. pozwala wskazać trzy kategorie regulacji, które mogą być kwalifikowane jako "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.

Po pierwsze, są to postępowania wyłączone spod reżimu k.p.a. w całości na podstawie art. 3 k.p.a., funkcjonujące w odrębnych porządkach proceduralnych - jak postępowanie karne skarbowe czy postępowania prowadzone na podstawie Ordynacji podatkowej.

Po drugie, są to regulacje dotyczące należności publicznoprawnych, które nie wpisują się w model administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu działu IVa k.p.a. - jak przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich.

Po trzecie, są to przepisy, do których k.p.a. samodzielnie i wyraźnie odsyła jako do regulacji autonomicznych - jak zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego czy tryby wnoszenia podań drogą elektroniczną.

Wspólnym mianownikiem tych trzech kategorii jest ich systemowa zewnętrzność względem modelu kar administracyjnych ukształtowanego w k.p.a. Nie chodzi o przepisy, które modyfikują ten model od wewnątrz, lecz o regulacje, które funkcjonują poza nim. To właśnie ta zewnętrzność, a nie sam fakt odmiennego uregulowania pewnych kwestii, uzasadnia kwalifikację jako "przepisów odrębnych".

Z tej perspektywy art. 92c u.t.d. i art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie należą do żadnej z powyższych kategorii. Prowadzone na ich podstawie postępowania nie są wyłączone spod k.p.a., nie dotyczą należności publicznoprawnych innego rodzaju, a k.p.a. nie odsyła do nich jako do autonomicznych reżimów. Są to przepisy szczególne działające wewnątrz systemu prawa administracyjnego - modyfikujące, lecz nie zastępujące model działu IVa k.p.a.

5. W świetle powyższego pojęcia "przepisy odrębne" i "przepisy szczególne" nie są tożsame ani na gruncie językowym, ani systemowym, ani funkcjonalnym, a ich utożsamienie prowadzi do rozszerzającej wykładni wyjątku od stosowania gwarancyjnych przepisów ogólnych. Tymczasem wyjątki od takich przepisów powinny być interpretowane ściśle.

Problem ten nie został dotychczas dostatecznie uchwycony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego pominięcie skutkuje utrwaleniem błędu interpretacyjnego, który - niezależnie od wyniku konkretnej sprawy - rzutuje na sposób stosowania art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w przyszłości. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga każdorazowego ustalenia, czy regulacja ustawy materialnej tworzy autonomiczny mechanizm normatywny zastępujący instytucję odstąpienia od nałożenia kary, czy jedynie ją modyfikuje lub uzupełnia.

6. W tym kontekście szczególne znaczenie ma odróżnienie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej od instytucji niewszczynania postępowania, umorzenia postępowania albo wyłączenia odpowiedzialności. Nie są to konstrukcje równoważne.

Art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której naruszenie prawa miało miejsce i istnieją podstawy do przypisania odpowiedzialności administracyjnej, ale ze względu na okoliczności wskazane przez ustawodawcę kara nie powinna zostać nałożona. Jest to instytucja służąca indywidualizacji reakcji administracyjnej i ochronie przed nadmiernym formalizmem sankcyjnym. Przepis ten pyta nie tylko o to, czy kara może być nałożona, ale o to, czy w konkretnej sytuacji, mimo formalnego naruszenia prawa, jej nałożenie jest nadal konieczne, proporcjonalne i uzasadnione.

Natomiast przepisy przewidujące niewszczynanie postępowania albo jego umorzenie działają na wcześniejszym etapie - ich funkcją jest stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia postępowania, braku odpowiedzialności podmiotu albo wystąpienia okoliczności egzoneracyjnych. Odpowiadają na inne pytanie normatywne. Nie można więc utożsamiać podobnego skutku praktycznego z tożsamością instytucji prawnej - ten sam rezultat w postaci braku kary może wynikać z odmiennych konstrukcji, pełniących różne funkcje gwarancyjne.

Co znamienne, skład orzekający sam dostrzega tę różnicę funkcjonalną, wskazując, że umorzenie postępowania jest dla strony korzystniejsze niż odstąpienie od nałożenia kary, bo akcentuje brak podstaw do przypisania odpowiedzialności w ogóle, podczas gdy odstąpienie stwierdza fakt naruszenia. Jeśli obie instytucje różnią się funkcjonalnie - co skład orzekający przyznaje - to nie mogą być traktowane jako równoważne tylko dlatego, że w obu przypadkach kara finalnie nie zostaje nałożona. Jest to rozumowanie wewnętrznie sprzeczne: różnica funkcjonalna zostaje dostrzeżona, a następnie zignorowana z powołaniem się na tożsamość skutku (błąd metodologiczny opisany w pkt 2 niniejszego zdania odrębnego).

W orzecznictwie przywołanym w uzasadnieniu orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że art. 92c u.t.d. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., bo przewiduje sytuacje, w których nie wszczyna się postępowania albo postępowanie wszczęte umarza się. Z takim stanowiskiem nie mogę się zgodzić.

Art. 92c u.t.d. może być przepisem szczególnym wobec ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, nie jest natomiast przepisem odrębnym wyłączającym stosowanie art. 189f k.p.a. Uznanie go za taki wymagałoby wykazania, że reguluje on tę samą instytucję, to znaczy odstąpienie od nałożenia kary wraz z poprzestaniem na pouczeniu, albo że ustanawia autonomiczny mechanizm indywidualizacji odpowiedzialności obejmujący ocenę proporcjonalności, stopnia winy i społecznej szkodliwości naruszenia. Tymczasem art. 92c u.t.d. nie zawiera żadnego z tych elementów: nie przewiduje pouczenia jako alternatywy dla kary, nie nakazuje organowi oceny proporcjonalności reakcji ani indywidualizacji sankcji w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Reguluje on przesłanki egzoneracyjne, a więc warunki wyłączenia odpowiedzialności, nie zaś mechanizm jej miarowego stosowania. Skutek w postaci braku kary nie przesądza o tożsamości funkcji normatywnej. Przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że każda regulacja materialna zawierająca jakąkolwiek przesłankę niewymierzenia kary eliminuje zastosowanie art. 189f k.p.a., co prowadziłoby do marginalizacji tej instytucji i faktycznego unicestwienia funkcji działu IVa k.p.a. jako ogólnego standardu gwarancyjnego.

7. Art. 189f k.p.a. realizuje funkcję proporcjonalnościową i gwarancyjną, której nie wyczerpuje żaden przepis prowadzący jedynie do braku nałożenia kary. Wyłączenie jego stosowania powinno następować wyłącznie wtedy, gdy przepisy odrębne regulują tę samą instytucję w sposób kompletny i autonomiczny - nie zaś zawsze wtedy, gdy ustawa materialna przewiduje jakiekolwiek przesłanki niewymierzenia kary. Art. 189a § 2 k.p.a. jest przepisem delimitacyjnym, a nie derogacyjnym w sensie powszechnego wyłączania gwarancji kodeksowych.

W tym sensie dotychczasowe orzecznictwo wymaga doprecyzowania. Nie chodzi o zakwestionowanie pierwszeństwa regulacji ustaw szczególnych tam, gdzie jest ono uzasadnione, lecz o właściwe określenie jego granic. Organ i sąd powinny każdorazowo zbadać nie tylko to, czy ustawa materialna zawiera regulację dotyczącą kary, lecz także to, czy regulacja ta tworzy autonomiczny mechanizm normatywny zastępujący instytucję z art. 189f k.p.a.

Rozróżnienie między "przepisami odrębnymi" a "przepisami szczególnymi" nie ma wyłącznie charakteru dogmatycznego i przekłada się bezpośrednio na zakres sądowej kontroli legalności oraz możliwość zachowania standardów proporcjonalności oraz indywidualizacji odpowiedzialności. Jedynie przy ścisłym rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. możliwe jest uniknięcie powrotu do modelu automatyzmu sankcyjnego, któremu wprowadzenie działu IVa k.p.a. miało położyć kres.

8. W tej sprawie, uzasadnienie braku zastosowania art. 189f § 1pkt 2 k.p.a. w może leżeć gdzie indziej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189f § 1pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, już choćby z tej przyczyny, że wskazany przepis nie obejmuje swoją hipotezą sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do przypadku, w którym za to samo zachowanie doszło do uprzedniego ukarania administracyjną karą pieniężną prawomocną decyzją przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Konstrukcja tego przepisu zakłada zatem istnienie swoistego zbiegu kompetencyjnego pomiędzy różnymi organami, które mogą reagować na to samo zachowanie z punktu widzenia różnych podstaw prawnych.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Obie decyzje, na które powołuje się Skarżąca, zostały wydane w ramach działania tego samego systemu organów Inspekcji Transportu Drogowego, przy czym każda z nich dotyczyła odrębnego reżimu prawnego i była wydana na podstawie innej ustawy. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której różne organy prowadzą równoległe postępowania dotyczące tego samego zachowania, lecz z sytuacją, w której jeden organ, działając w ramach różnych podstaw prawnych, reaguje na różne aspekty tego samego zdarzenia.

Z tego względu brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

9. Stąd, zgadzając się co do zasady z samym orzeczeniem, jakie zapadło w sprawie, nie zgadzam się z jego uzasadnieniem w części odnoszącej się do art. 189f § 1pkt 2 k.p.a. oraz wyłączenia zastosowania działu IVa k.p.a.