Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.

Przedmiotem skargi P. K. (dalej: skarżący, beneficjent, strona) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) z [...] września 2019 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu

o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] lipca 2017 r. do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego

w B. (dalej: OT ARR) wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy

w formie refundacji kosztów zakupu 30 jałówek hodowlanych ras mlecznych wraz

z obowiązkowymi załącznikami.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dyrektor OT ARR przyznał stronie pomoc finansową w formie refundacji kosztów zakupu 29 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie [...] zł, tj. [...] euro.

Na powyższą kwotę składa się refundacja do zakupu 29 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych według kategorii wiekowych, w pełnych kwotach określonych w § 21e ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r.

w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych

z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka

i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 499, ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2017 r.), tj.: - w kwocie [...] zł/szt. - do 2 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łącznie [...] zł), mających w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 6 miesięcy, - w kwocie [...] zł/szt. - do 13 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łącznie [...] zł), mających w dniu zakupu powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 12 miesięcy, - w kwocie [...] zł/szt. - do 14 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łącznie [...] zł), mających w dniu zakupu powyżej 18 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.

Jednocześnie Dyrektor OT ARR ww. decyzją odmówił wsparcia refundacji kosztów zakupu dla jednej jałówki (nr [...]), mającej w dniu zakupu powyżej 18 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące, ponieważ została ona zgłoszona do rejestru zwierząt gospodarskich jako typ użytkowy mięsny.

Przyznana kwota została skarżącemu wypłacona [...] sierpnia 2017 r.

W dniu [...] marca 2019 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie weryfikacji prawidłowości udzielania pomocy finansowej w ramach mechanizmu WPR "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek ras mlecznych", z której sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...]. Wcześniej postępowanie wyjaśniające dotyczące realizacji ww. mechanizmu przez ARR oraz ARiMR przeprowadziła Komisja Europejska w okresie od 9 do13 lipca 2018 r. Z raportu czynności kontrolnych wynika, że:

1) pod adresem siedziby stada beneficjenta, tj. P. [...],[...] S., zarejestrowana jest również siedziba stada innego producenta – M. K., ojca strony (stado o nr [...]),

2) wszystkie 29 sztuk jałówek, do których przyznano pomoc, zostały zakupione ze stada M. K., którego siedziba stada znajduje się pod tym samym adresem, pod którym zarejestrowana jest siedziba stada strony,

3) zwierzęta zostały przemieszczone do siedziby stada beneficjenta w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. (29 sztuk), fakturę na zakup 5 sztuk wystawiono

z datą [...] lipca 2017 r.,

4) strona oświadczyła, że w części jest właścicielem środków trwałych (infrastruktury) znajdujących się w siedzibie stada,

5) w zakresie stada należącego do M. K. prowadzona jest produkcja mleka,

6) mleko uzyskiwane w siedzibach stada strony oraz jego ojca zlewane jest

i magazynowane w jednym zbiorniku,

7) strona oświadczyła, że zakup jałówek wpłynął na poprawę jakości mleka, wydajności jego produkcji, poprawę stanu zdrowia zwierząt oraz stanu jej gospodarstwa, lecz nie przedstawiła na tę okoliczność dowodów.

Podstawą skontrolowanej płatności były faktury o numerach: [...] oraz [...] wystawione przez ojca beneficjenta w dniach odpowiednio: [...] lipca 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. i dotyczyły zakupu łącznie 30 sztuk jałówek. Z dołączonych do wniosku świadectw, potwierdzających pochodzenie zakupionych jałówek hodowlanych ras mlecznych, do których producent mleka ubiegał się o pomoc, wynika, że były one urodzone w latach: 2015 i 2016 w gospodarstwie G. G.. Następnie [...] czerwca 2017 r. zostały sprzedane ojcu skarżącego (tak wynika z Rejestru Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, dalej: IRZ), by być z kolei odsprzedane beneficjentowi w dniach [...] i [...] lipca 2017 r.

Zawiadomieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r. Dyrektor ARiMR dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia skarżącego, z których wynikało, że w dacie zakupu jałówek od G. G. nie wiedział o programie refundacji, a powodem transakcji i podziału stada było łatwiejsze otrzymanie kredytu bankowego.

Decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji), art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE.L. Nr 227, str. 69 z 31.07.2014 r., dalej: rozporządzenie 809/2014), § 2a ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3-6, § 4 ust. 2-4, ust. 7b, ust. 8, w związku

z § 21d, § 21e, § 21f rozporządzenia RM z 2017 r. oraz w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98 nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm., dalej: rozporządzenie 1306/2013), art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka

i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. Urz. UE L 242 z 09.09.2016 r., str. 10, dalej: rozporządzenie 2016/1613), ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora OT ARR nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przyznania pomocy

w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych

w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalony w toku postępowania wyjaśniającego stan faktyczny świadczy o tym, że gospodarstwa dwóch odrębnych podmiotów prawnych funkcjonują jako jedno gospodarstwo rolne. Dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych powinno dotyczyć transakcji w celu wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada beneficjenta biorącego udział w danym wsparciu. Natomiast nabywanie zwierząt z siedziby stada zarejestrowanej pod tym samym adresem można było łatwo osiągnąć za pomocą transakcji zamiany dokonanej w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków ani występowania o dofinansowanie unijne. Ponadto, w ocenie organu I instancji, nie ma dowodów czy przesłanek świadczących o tym, że jakość kupionych jałówek od ojca beneficjenta była wyższa. Logicznym jest więc, że zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte transakcjami kupna-sprzedaży pochodziły z tej samej lokalizacji. Takie działanie świadczy o stworzeniu pozornej czynności prawnej, tj. wygenerowania transakcji kupna-sprzedaży poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej, co z kolei jest niezgodne z celem ww. mechanizmu.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że w ramach stwierdzonego mechanizmu stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do elementów obiektywnych należy zaliczyć okoliczność, że nie zrealizował on celu, dla którego ustanowiona była przedmiotowa pomoc. Jeśli zaś chodzi o elementy subiektywne organ I instancji stwierdził, że wszystkie wykazane w toku postępowania okoliczności faktyczne stanowią skutek zamierzonego działania.

Jednocześnie wskazał, że w niniejszej sprawie nie upłynął okres przedawnienia liczony zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L 312 z 23 grudnia 1995 r., str. 1, dalej: rozporządzenie 2988/95). Okres ten wynosi bowiem cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, która w przedmiotowej sprawie zaistniała w dacie złożenia wniosku o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, tj. [...] lipca 2017 r. Wskutek doręczenia stronie [...] lipca 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 63 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013 przez bezpodstawne uznanie, że warunki uzyskania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości [...] zł zostały stworzone sztucznie. Organ I instancji bezpodstawnie zastosował sankcje administracyjne pomijając fakt, że decyzja przyznająca płatność została wydana

w oparciu o stan faktyczny znany organowi w dacie jej wydania, który nie został zakwestionowany. Strona wskazała, że nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne, które pozwoliłyby na dokonanie oceny odmiennej, niż ta dokonana przez organ w dniu przyznania pomocy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jasnego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Decyzją Nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że celem mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", określonego na podstawie art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613, było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej, umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego, o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, poprzez wzmocnienie ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka

i przetworów mlecznych.

Organ odwoławczy wskazał, że Komisja Europejska przeprowadziła postępowanie wyjaśniające nr [...] dotyczące ww. mechanizmu

i stwierdziła przypadki braku realizacji celu mechanizmu oraz sztuczne tworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej. Komisja zobligowała Agencję Płatniczą do przeprowadzenia postępowań administracyjnych w celu odzyskania kwot niekwalifikowalnych płatności ze środków funduszu EFRG.

Organ odwoławczy, wskazując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 12 września 2013 r. wydany w sprawie C-434/12, rozważył obiektywne okoliczności niniejszej sprawy pozwalające stwierdzić, że nie mógł zostać osiągnięty cel zamierzony przez dany mechanizm wsparcia. W ramach elementu subiektywnego oparł się nie tylko na elementach takich jak: więzi prawne, ekonomiczne lub personalne pomiędzy osobami ubiegającymi się o pomoc, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji działań pomiędzy tymi osobami. Pomimo formalnej sprzedaży skarżącemu stada jałówek przez jego ojca, jałówki te znajdowały się cały czas fizycznie w siedzibie stada beneficjenta. Wygenerowanie umowy kupna-sprzedaży w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. (daty wystawienia faktur) miało na celu jedynie spełnienie warunków formalno-prawnych do uzyskania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, tj. formalne przeniesienie własności zwierząt. Natomiast zgłoszenie przemieszczenia do stada strony 29 sztuk jałówek wcześniej niż wystawienie drugiej faktury jest zdaniem organu odwoławczego dowodem na to, że sam zakup i wystawienie faktury jako dowodu zakupu było czynnością wygenerowaną celowo i sztucznie, jedynie w celu złożenia wniosku o wsparcie.

Prezes ARiMR wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje obraz wspólnej działalności w zakresie hodowli bydła i produkcji mleka, prowadzonej przez stronę i jego ojca, w której zwierzęta należące do dwóch właścicieli przemieszczane są tylko formalnie pomiędzy dwoma stadami, a z punktu widzenia oceny systemu wartości użytkowej bydła oba stada należy uznać za jedno gospodarstwo hodowlane. W takiej sytuacji nie ma mowy o realizacji celu mechanizmu, gdyż ogólna liczba zwierząt przebywająca we wspólnym gospodarstwie nie uległa zmianie, a do stada producenta nie wprowadzono nowego wartościowego materiału hodowlanego. Sam fakt dokonania formalnej zmiany właścicieli zwierząt można było osiągnąć bez występowania o dofinansowanie w ramach mechanizmu. Dlatego ustalono, że czynność wzajemnego przekazania zwierząt była ukierunkowana jedynie na uzyskanie korzyści finansowej, w sprzeczności z celami, dla których został uruchomiony mechanizm wsparcia.

Odnosząc się do wskazań skarżącego w odwołaniu, że wcześniej wielokrotnie miały miejsce tego rodzaju transakcje wymiany bydła pomiędzy nim a jego ojcem

w ramach zwykłej praktyki transakcji handlowych istniejącej od momentu utworzenia własnego gospodarstwa, Prezes ARiMR podniósł, że jest to właśnie podstawa do uznania tych dwóch stad za jedno gospodarstwo, w którym prowadzona jest hodowla bydła mlecznego. Przytoczone przez stronę okoliczności przemieszczeń zwierząt wskazują na wprowadzanie do stada strony tego samego materiału hodowlanego,

a istotą przedmiotowego mechanizmu wsparcia było wprowadzenie nowego materiału hodowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionuje odrębności prawnej podmiotów, lecz fakt wykreowania przez stronę wyżej opisanych transakcji kupna-sprzedaży w celu uzyskania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, jednocześnie nie spełniając celu podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada". To z kolei świadczy o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanek sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych i obiektywnych i udzielenia wsparcia niezgodnie z art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613.

Organ odwoławczy zauważył również, że ustalenia dokonane w oparciu

o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności na podstawie raportu

z czynności kontrolnych nr [...] z [...] marca 2019 r., nie były znane Dyrektorowi ARiMR [...] sierpnia 2017 r., tj. w dacie wydania decyzji Nr [...] w sprawie przyznania beneficjentowi wsparcia. Raport z kontroli na miejscu jest dokumentem urzędowym, a strona nie przedstawiła w toku postępowania żadnego dowodu stanowiącego przeciwko jego treści.

Prezes ARiMR, rozpoznając sprawę w jej całokształcie, nie dostrzegł żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na niekompletność bądź uchybienia proceduralne przy gromadzeniu i analizie materiału dowodowego, a także naruszających zasady prawdy obiektywnej czy pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

a) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skutkujących podjęciem niezasadnej decyzji w następstwie naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę i znanych organowi z urzędu, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek wydania decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu sankcji administracyjnej przy jednoczesnym pominięciu, że decyzja, w oparciu o którą przyznano płatność, została wydana w oparciu o stan faktyczny znany organowi w dacie jej wydania, którego organ nie kwestionuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonując obecnie jedynie odmiennej interpretacji znanego z daty wydania decyzji stanu faktycznego istniejącego w dacie przyznania pomocy, co powoduje, że pomoc nie może być uznana za nienależną,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 polegające na bezpodstawnym uznaniu, że warunki do uzyskania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości [...] zł zostały stworzone sztucznie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, które przewidują, że: ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących

z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18, publ. Lex nr 2700671, wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r., I SA/Ol 567/19, publ. Lex nr 2798783).

Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że pomoc finansowa, wynikająca

z decyzji Dyrektora OT ARR z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w postaci refundacji kosztów zakupu 29 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie [...] zł, tj. [...] euro, nie powinna być skarżącemu udzielona, ponieważ stworzył on sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści. Zachodzi zatem podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano:

"W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95."

Z kolei art. 4 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Natomiast art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości

i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności,

o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone

w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale

w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r. w sprawie C-367/96 Alexandros Kefalas i in.).

Istotne znaczenie przy interpretacji klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r. wydany w sprawie

C-434/12 (Słynczewa siła), odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia 1306/2013), zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. TSUE w punkcie 29 tego wyroku stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Jak wskazano w powołanym wyroku, do dokonania oceny przez TSUE, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych

z celami systemu wsparcia, konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów, jak: więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi

w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności, nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14, publ. CBOSA).

Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie

z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział

w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U.

z 2018 r. poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez TSUE w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 (Eichsfelder Schlachtbetrieb, vide: pkt 39 wyroku).

Z orzeczenia tego wynika że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich, jak: więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W rozpoznawanej sprawie na podstawie § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2017 r. skarżącemu została przyznana pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/1613, w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Przepis § 21d rozporządzenia RM z 2017 r. normuje szczegółowe warunki przyznania pomocy, natomiast cel tej pomocy określa

w sposób ogólny art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613, który stanowi, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno

z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku (jako jedno z tych działań przepis w punkcie pod literą f) wymienia wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości

i wartości dodanej).

Celem więc mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", określonego w oparciu o art. 1 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2016/1613, było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej, umożliwiając rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka

i przetworów mlecznych.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy organy dokonały prawidłowej oceny prawnej, że pomimo spełnienia warunków formalnych przyznania pomocy, określonych w § 21d rozporządzenia RM z 2017 r., nie został zrealizowany cel wsparcia. Tym samym beneficjent sztucznie wykreował warunki wymagane do przyznania płatności wyłącznie w celu uzyskania wypłaty środków pomocowych na jego rzecz. Niesporne jest, że skarżący i jego ojciec (bliskie więzi rodzinne), od którego nabył jałówki, prowadzili wspólnie działalność w zakresie hodowli bydła, pomimo że formalnie stanowili odrębne podmioty prawne. Ustalenie to wynika

z protokołu kontroli, jak również z wyjaśnień skarżącego, który w toku postępowania potwierdził wielokrotną wymianę zwierząt pomiędzy stadami, zarejestrowanymi

w systemie IRZ pod tym samym adresem, ale pod odrębnymi numerami stad.

W praktyce funkcjonują one jednak jako jedno stado, ponieważ mają wspólną infrastrukturę niezbędną do hodowli zwierząt (bez fizycznego wyodrębnienia do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli), oba podmioty zajmują się hodowlą bydła mlecznego, a mleko od krów z ich stada zlewają

i magazynują w jednym zbiorniku.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały więc, że w świetle powyższego logicznie poprawny jest wniosek, że skoro w rzeczywistości transakcje zakupu jałówek objętych refundacją nie skutkowały wprowadzeniem do stada skarżącego nowych zwierząt, gdyż te zwierzęta fizycznie znajdowały się już wcześniej wśród zwierząt zarejestrowanych w stadzie skarżącego, nie można uznać, że został osiągnięty cel wsparcia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613, tj. wzmocnienie stabilności gospodarczej gospodarstwa oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Jakość stada skarżącego nie wzrosła wskutek przeniesienia na niego prawa własności zwierząt, które fizycznie już wcześniej były utrzymywane i przebywały wspólnie ze zwierzętami jego stada. Nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości handlowej, jak również nie wzrosła jakość hodowlana bydła

w stadzie oraz nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ strona kupiła zwierzęta z siedziby stada ojca, znajdującej się w tej samej lokalizacji, co stado beneficjenta. Jałówki zmieniły jedynie formalnie właścicieli, a faktycznie jest to jedno

i to samo stado.

Zdaniem Sądu przesunięcia własnościowe pomiędzy zwierzętami w stadach zarejestrowanych odrębnie, ale utrzymywanych wspólnie w tej samej lokalizacji, nie niosą za sobą żadnej zmiany jakościowej ani wartości dodanej dla żadnego z tych stad. Nie mógł więc zostać osiągnięty cel zamierzony przez przedmiotowy mechanizm wsparcia, tj. wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej, co świadczy o spełnieniu w ujęciu obiektywnym przesłanki stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków, przy czym – co istotne – strona nie wykazała w toku postępowania, że realizuje cel mechanizmu, w ramach którego otrzymała wsparcie.

Powiązania rodzinne i majątkowe pomiędzy beneficjentem a drugą stroną transakcji objętej wsparciem (w tym wypadku ojca strony) oraz brak innego, racjonalnego z punktu widzenia gospodarczego uzasadnienia tych transakcji, pozwala na przyjęcie, że został spełniony też element subiektywny zaistnienia przesłanki stworzenia sztucznych korzyści. Czynność wzajemnego przekazania zwierząt i umowa kupna-sprzedaży była ukierunkowana jedynie na spełnienie warunków formalno-prawnych do uzyskania pomocy, a tym samym na uzyskanie korzyści majątkowej z programu wsparcia, ale w sprzeczności z celami, dla których został uruchomiony mechanizm tego wsparcia. Wzajemne transakcje kupna-sprzedaży pomiędzy podmiotami, które łączy bliska więź pokrewieństwa oraz więź ekonomiczna, dowodzą zaistnienia zamierzonej koordynacji działań, a tym samym świadczą o utworzeniu przez niego sztucznych warunków w celu otrzymania wsparcia finansowego.

W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Organy przeanalizowały załączone do wniosku dokumenty, oparły się również na raporcie z kontroli na miejscu nr 23/10/2019, wnioskach z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję UE, a także danych zawartych w bazie administrowanego przez ARiMR systemu IRZ. Materiał dowodowy został wszechstronnie przeanalizowany, a wyciągnięte z niego wnioski nie są dowolne. Organy umożliwiły skarżącemu zajęcie stanowiska i czynny udział w sprawie (oświadczenie strony w piśmie z 5 sierpnia 2019 r. – k. 79, obecność beneficjenta podczas kontroli i podpisanie raportu,) a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, jasne i zrozumiałe, wyczerpuje przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a. Zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a. nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, tzn. faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji.

Wobec stwierdzenia, że skarżący w celu uzyskania korzyści sprzecznych

z celami systemu wsparcia stworzył sztuczne warunki, o jakich mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, organy prawidłowo orzekły o obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 w związku

z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Wskazana przez organy prawidłowa podstawa prawna zaskarżonej decyzji czyni tym samym niezasadnym zarzut naruszenia art. 63 rozporządzenia 1306/2013 w sposób sformułowany w skardze.

Sąd podziela wywody organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że środki publiczne, w tym pochodzące z UE, muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności

i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli bowiem okaże się, że dotacja czy dofinansowanie unijne zostało pobrane przez beneficjenta nienależnie lub

w nadmiernej wysokości, albo zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób, instytucja kontrolująca rozpoczyna procedurę windykacji środków unijnych (por. wyrok WSA

w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., V SA/Wa 1732/11, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego i procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.