Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 314/18 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K.Z. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 lipca 2018 r. IV SA/Gl 314/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. odmówił K.Z. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe przewidziane dla tego typu rodziny. Ponadto organ dokonał analizy wysokości dochodu rodziny w kontekście ewentualnej różnicy między wysokością zasiłku rodzinnego oraz przewidywanych dodatków. Ustalenia te doprowadziły organ do uznania, że wysokość świadczenia wynosi zero złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpoznaniu odwołania K.Z. – decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: u.ś.r.) i przywołał postanowienia art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy. SKO stwierdziło, że przeciętny miesięczny dochód z hektara przeliczeniowego w 2014 r. wyniósł 214,75 zł i że dopłaty unijne dla rolników stanowią samodzielny dochód. Organ odwoławczy doszedł więc do przekonania, że dopłaty bezpośrednie dla rolników ze środków Unii Europejskiej stanowią dochód, a to oznacza, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową rodziny i przeprowadzone przez niego wyliczenia są prawidłowe.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła analogiczne zarzuty jak w odwołaniu, a zatem naruszenie art. 107 oraz art. 11 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 8 i 9 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że dochód z dopłat bezpośrednich ma charakter dochodu pozarolniczego oraz art. 3 pkt 1 lit. c tiret dziewiąte u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie z pominięciem faktu, że przepis ten odwołuje się do dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc wymaga analizy art. 21 ust. 1 pkt 46, 47d i 116 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 lipca 2018 r. IV SA/Gl 314/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.ś.r., prawo do zasiłków rodzinnych oraz przewidzianych do nich dodatków, przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 u.ś.r., czyli rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł, a w jeżeli w rodzinie jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności – kwoty 764 zł.

Zakres pojęcia "dochód" wyznaczony został w ustawie o świadczeniach rodzinnych, bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r.), a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Co więcej, w definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r., wśród których ustawodawca wskazał między innymi (tiret 9) środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc.

Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że na dochód rodziny skarżącej składają się dochody z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz środki uzyskiwane w ramach bezzwrotnej pomocy zagranicznej – dopłaty bezpośrednie dla rolników. Tak ustalony dochód przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanej pomocy. Przyjęty mechanizm ustalania dochodu rodziny został zakwestionowany przez skarżącą. Jej zdaniem bezzwrotna pomoc zagraniczna, czyli dopłaty bezpośrednie dla rolników są uwzględniane przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego wynikającego z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tym samym bezprawne jest ponowne doliczanie do dochodu rodziny ubiegającej się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego dopłat bezpośrednich dla rolników.

Faktem jest, że dopłaty bezpośrednie otrzymywane przez rolników związane są z posiadanym przez nich gospodarstwem rolnym. Stwierdzenie takie jest naturalne i każde inne ujęcie tego zagadnienia wiązałoby się z nierespektowaniem sytuacji rzeczywiście występującej. Natomiast inaczej widzieć należy treść art. 5 ust. 9 przedmiotowej ustawy i występujący tam zwrot dochody z gospodarstwa rolnego. Dochód z gospodarstwa rolnego związany jest z treścią art. 5 ust. 8 oraz ust. 8a - 8c tej ustawy, a zatem związany jest z dochodem z hektara przeliczeniowego, którego wysokość ustalana jest w oparciu o postanowienia art. 18 ustawy o podatku rolnym. W przywołanym przepisie mowa jest o dochodzie uzyskiwanym z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Można dostrzec, że wysokość tego dochodu jest zróżnicowana i nie ma ona charakteru zwyżkowego, lecz zróżnicowany uwzględniający uwarunkowania pogodowe i inne wpływające na produktywność tej sfery gospodarki narodowej. Oznacza to zarazem, że na gruncie przedmiotowej ustawy, gdy mowa jest o dochodzie z gospodarstwa rolnego to tylko w takim ujęciu. Rozwiązanie takie oznacza zarazem, że każdy inny dochód niż z gospodarstwa rolnego w przedstawionym ujęciu jest dochodem pozarolniczym. Czym innym są dochody z gospodarstwa rolnego i z pracy wykonywanej na tym gospodarstwie, gdyż w tym zakresie odwołujemy się do tego co gospodarstwo takie przysparza, a czym innym jest uzyskiwanie dochodów w związku z posiadaniem takiego gospodarstwa. W tym przypadku mowa jest o dochodach uzyskiwanych nie z pracy w takim gospodarstwie lecz z faktu jedynie jego posiadania. Tu właśnie są dochody uzyskiwane z dopłat bezpośrednich. Zatem nie są to dochody wypracowane w ramach pracy w takim gospodarstwie tylko wynikają z faktu jego posiadania. W skardze do tutejszego Sądu nie dokonano tego rozróżnienia, lecz przyjęto odmienne założenie, że wszystko co związane jest z gospodarstwem rolnym jest dochodem z gospodarstwa rolnego. Prezentowane w skardze stanowisko nie jest trafne i nie dostrzega tego, że ustawodawca zróżnicował w omawianym zakresie źródła dochodów, które mają swoje zakotwiczenie w posiadaniu gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji zarzut wadliwej interpretacji art. 5 ust. 8 i ust. 9 u.ś.r. nie może być uwzględniony.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r., który sprowadza się do pominięcia unormowań zamieszczonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przedmiotowa ustawa zawiera autonomiczne regulacje dotyczące zasad ustalania wysokości dochodu osoby i rodziny ubiegającej się o świadczenia w niej przewidziane. Potwierdzeniem tego jest brak odwołania się do regulacji zawartych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, lecz wymienienie katalogu zamkniętego dochodów nieopodatkowanych na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Takie unormowanie oznacza, że wykaz dochodów nieopodatkowanych zamieszczony w art. 21 tej ustawy dla potrzeb związanych z ustaleniem dochodu osoby i rodziny ubiegającej się o zasiłek rodzinny nie ma żadnego znaczenia i nie może tu być wykorzystywany.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lipca 2018 r. IV SA/Gl 314/18, wniosła K.Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 8 i 9 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że dochód uzyskany z dopłat bezpośrednich ma charakter dochodu pozarolniczego;

2. art. 3 pkt 1 lit. c tiret dziewiąte u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie z pominięciem faktu, że przepis ten odwołuje się do dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc wymaga analizy art. 21 ust. 1 pkt 46, 47d i 116 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi K.Z. – uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in.: środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc (tiret 9) oraz dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (tiret 23).

Jednocześnie, art. 5 ust. 9 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumuje się. Z powołanego przepisu wynika, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne do dochodu rodziny, ustalanego w celu przyznania zasiłku rodzinnego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.ś.r., wlicza dochód z gospodarstwa rolnego i dochód pozarolniczy.

Ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego określone zostało w art. 5 ust. 8-8c u.ś.r. Zgodnie z art. 5 ust. 8 w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie ustalono, że art. 5 ust. 8 określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego i nie przewiduje on wyjątków od przyjętej w nim zasady (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 640/17). Ustawodawca przyjął zatem domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim rzeczywiście pracuje. Z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (zob. wyrok NSA z 26 września 2018 r., I OSK 785/18). O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (zob. L. Zacharko, J. Glumińska – Pawlic, J. Blicharz, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, LEX/el 2019). Przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2018 r., I OSK 587/18). Ustawodawca na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjął więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1738/17 wskazał, że dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych tzw. jednolita płatność obszarowa oraz płatności uzupełniające do powierzchni niektórych upraw pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, jako ściśle związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mogą być dodatkowo doliczane do dochodu z gospodarstwa rolnego, wyliczanego na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie pogląd ten ma odpowiednie zastosowanie do niniejszej sprawy, z uwagi na takie samo brzmienie powołanego przepisu i art. 5 ust. 8 u.ś.r.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko oparł na notatce informacyjnej nt. metody szacowania dochodów do dyspozycji brutto z pracy w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie dla potrzeb określenia dochodu z pracy na 1 ha przeliczeniowy, sporządzonej przez Główny Urząd Statystyczny. W notatce tej (znajdującej się również w aktach tej sprawy) GUS wyjaśnił, że wysokość dochodu do dyspozycji brutto z pracy w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie stanowi wartość dodana brutto powiększona o inne przychody związane z produkcją oraz od 2004 r. o wypłaty faktycznie dokonane z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w ramach funduszy UE dla rolnictwa i pomniejszoną o sumę obciążeń podatkowych i innych zobowiązań finansowych.

Podzielając w całości to stanowisko stwierdzić należy, że dopłaty bezpośrednie do gospodarstw rolnych, tzw. jednolita płatność obszarowa oraz płatności uzupełniające do powierzchni niektórych upraw pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, uwzględnione są w ogłaszanym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym przeciętnym dochodzie z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, a tym samym uwzględnione są już w dochodzie z gospodarstwa rolnego, wyliczanym na podstawie art. 5 ust. 8 u.ś.r.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 5 ust. 8 i 9 u.ś.r. uznać należało za zasadny. Skoro bowiem dopłaty bezpośrednie wliczone zostały już do dochodu z gospodarstwa rolnego (które to wyliczenie, jak podkreślono wyżej, ma charakter ryczałtowy i nie przesądza o rzeczywistej wartości osiąganych z gospodarstwa rolnego pożytków), to nie można uznać, że dochód z dopłat bezpośrednich będzie sumowany (a więc liczony ponownie) z dochodem z gospodarstwa rolnego, tym razem jako dochód z działalności pozarolniczej, bo tylko takie dochody, zgodnie z art. 5 ust. 9 u.ś.r., mogą być sumowane z dochodem z gospodarstwa rolnego.

Mimo zatem, że drugi zarzut, naruszenia art. 3 pkt 1 lit. c tiret dziewiąte u.ś.r. okazał się niezasadny, gdyż wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 1 u.ś.r. w zakresie definicji dochodu ma charakter autonomiczny, to skarga kasacyjna z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 5 ust. 8 i 9 u.ś.r., ma usprawiedliwione podstawy.

Rozpatrując ponownie wniosek K.Z. o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i w oparciu o nią rozstrzygnie o prawie do zasiłku i dodatków.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.