Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. S. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 70/18 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E.S., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], a także zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PINB) nakazał inwestorowi H.S. doprowadzenie budynku gospodarczego z wiatą, zlokalizowanego na działkach o nr [...],[...] i [...], położonego w miejscowości Cz.D. przy ul. J. [...] do stanu zgodnego z wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego nr [...] z dnia [...] października 1994 r. oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji, poprzez rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego wykraczającej poza obrys zatwierdzonego planu zagospodarowania działki zgodnego z wymiarami podanymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia [...] lipca 2014 r.

Ww. decyzja ta została uchylona decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] marca 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] września 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2015 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wybudowania budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. WINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB decyzją z dnia [...] października 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2016 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wybudowania budynku gospodarczego z wiatą wraz ze wskazaniem robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) w pkt 1 nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [...]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [...]) na szerokości 1,14 m i długości 6,40 m, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działką nr [...], wykonaniu okapu równo z dachem, w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r.; w pkt 2 nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą, uwzględniającego stan po wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 oraz w sposób zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym, w terminie do dnia [...] stycznia 2017 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez H.S. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił pkt 1 ww. decyzji PINB i w tym zakresie nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz wyznaczył termin ich wykonania. WINB uchylił również zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i określił nowy termin, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranego na wcześniejszych etapach postępowania materiału dowodowego wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. udzielił H.S. pozwolenia na budowę wiaty i budynku gospodarczego na terenie działek nr [...] i [...] w Cz.D. Według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym planu zagospodarowania działek, narożnik obiektu miał przylegać do granicy z działką nr [...](drogową). Z kolei według szkicu sytuacyjnego wykonanego na kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej, załączonego do protokołu kontroli z dnia 26 listopada 2013 r., budynek gospodarczy wraz wiatą ma wymiary 16,00 m x 22,70 m; na terenie działki nr [...](droga) usytuowana jest część obiektu — narożnik o wymiarach: od strony południowej 6,40, od strony zachodniej 1,14 m. Zdaniem WINB budynek gospodarczy wraz z wiatą powstał niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarówno wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzony projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania działki), nie przewidywały, aby jakakolwiek część tego obiektu miała zostać usytuowana na terenie działki nr [...](droga), w tym również, aby narożnik zrealizowanego obiektu przekraczał granicę tej działki.

W sprawie doszło zatem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i konieczne było przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 p.b. Organ za niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) uznał zlokalizowanie jednego otworu okiennego w południowej ścianie budynku - otwór przy granicy z działką nr [...], już poza granicą z działką nr [...](droga). Część ściany, w której znajduje się ten otwór, jest zlokalizowana bezpośrednio na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jednocześnie WINB uznał, że z powodu braku wskazania w zatwierdzonym projekcie budowlanym usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy (obecnie istniejącej) działki nr [...], nie było podstaw do stwierdzenia faktu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki w odniesieniu również do tej nieruchomości (nr [...]).

WINB uznał za zasadne nałożenie na inwestora - w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego w związku z budową przedmiotowego budynku gospodarczego z odstępstwem dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a także zamurowania otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [...], rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [...]) i wykonaniu nowej ściany przy granicy z ww. działką oraz wykonaniu okapu równo z dachem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę E.S. i uchylił decyzję WINB z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 29 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że inwestorowi H.S. decyzją z dnia [...] października 1994 r. udzielono pozwolenia na budowę wiaty i budynku gospodarczego na terenie działek o nr [...] i nr [...] w miejscowości Cz.D.. Z dołączonego do pozwolenia na budowę planu zagospodarowania działek objętych przedmiotową inwestycją wynikały parametry planowanej zabudowy oraz jej dokładne usytuowanie względem działek sąsiednich, w tym względem działki nr [...]- działki drogowej, będącej własnością Gminy Cz.D.. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane związane z wybudowaniem budynku gospodarczego wraz z wiatą na działkach nr [...] i nr [...], o czym zawiadomił właściwy organ, który nie zgłosił sprzeciwu. Inwestor na wskazanych wyżej działkach wybudował budynek gospodarczy wraz z wiatą o wymiarach 16,00 m x 22,70 m, a część tego budynku w postaci narożnika o wymiarach: od strony południowej 6,40 m, a od strony zachodniej 1,14 m, usytuowana została na terenie działki nr [...](droga).

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że realizując roboty budowlane inwestor naruszył warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Trafnie również zakwalifikowały zaistniałe naruszenia jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Zatem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, albowiem musi on uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo.

Organy nadzoru budowlanego zobowiązały inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniać miał stan rzeczywisty po wykonaniu robót nakazanych w decyzji, polegających na: zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [...], rozbiórce części budynku znajdującego się na drodze gminnej oraz wykonaniu nowej ściany przy granicy z działkami nr [...]i [...] i wykonaniu okapu równo z dachem. Wskazały również, że projekt ten ma być zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z treści decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie odnoszącym się do projektu budowlanego zamiennego, którą utrzymano w tej części w mocy wynika, że określenie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ pozostawił projektantom. Tymczasem to organy, a nie projektant, winny były określić, czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót.

W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie po prawidłowym ustaleniu charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor przy realizacji budowy na działkach nr [...] i [...], jedynie częściowo wywiązały się ze swojego obowiązku ustalenia, czy, a jeśli tak, to jakie roboty budowlane należy wykonać, żeby doprowadzić wykonany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Nakazując rozbiórkę części obiektu gospodarczego znajdującego się na drodze gminnej (działka nr [...]), wykonanie nowej ściany przy granicy z działką nr [...]oraz wykonanie okapu równo z dachem zmierzały do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z pierwotnym projektem budowlanym, który przewidywał usytuowanie budynku na granicy z działką nr [...]. Tymczasem celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 p.b. podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego w toku oceny konieczności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem całkowicie pominęły przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż za jego uwzględnienie nie można było uznać fragmentu decyzji organu pierwszej instancji stanowiącego, że "projekt zmiany (...) winien być zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym". W toku postępowania pozyskano pismo Wójta Gminy Cz.D. z dnia [...] września 2015 r., w którym wyjaśniono, że działki nr [...], [...] i [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu Cz.D., przyjętego uchwałą Nr XXXIV/285/06 z dnia 25 maja 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2006 r., Nr 90, poz. 1870). W piśmie tym wskazano, że działki inwestora o nr [...] i [...] położone są w jednostce planistycznej nr 140 MN. Z ustaleń części opisowej wskazanego planu właściwych dla jednostki 140 MN wynika, że określono dla niej nieprzekraczalną linię zabudowy - uwidaczniając jej przebieg na rysunku planu. Ze wskazanego pisma organu wynika, że linia zabudowy znajduje się w odległości 5 m od granicy z działką nr [...], co stwierdzono na podstawie załącznika graficznego. Oznacza to, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji polegać powinno nie tylko na rozbiórce części obiektu znajdującego się na działce nr [...], doprowadzając w gruncie rzeczy do usytuowania jego w granicy z tą działką, ale na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...], na odległość 5 m od granicy z działką nr [...]. Organy poza zakresem swoich rozważań, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia, pozostawiły kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym w dacie prowadzenia procedury naprawczej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uwzględnienie wyznaczonego w planie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności przewidzianej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], umożliwi dokonanie prawidłowej oceny zakresu robót budowlanych koniecznych do przeprowadzenia w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem, bądź doprowadzi do ustalenia, że ze względu na obowiązujące regulacje prawne osiągnięcie takiego stanu jest niemożliwe. W tej sytuacji przedwczesne było nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z przepisami technicznymi, w tym m.in. z przepisami regulującymi usytuowanie budynku (§ 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [...]. Ustalenie bowiem zgodności z przepisami technicznymi może nastąpić dopiero po określeniu, jaki kształt zrealizowanej inwestycji dopuszcza obowiązujący plan miejscowy. Z przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy działek nr [...] i nr [...] oznaczonej na rysunku planu wynika, że linia ta jest odsunięta w głąb działki nr [...] i nr [...]. Może to oznaczać, że usytuowanie budynku przy granicy z działką nr [...], choćby ścianą bez otworów okiennych, przynajmniej na części długości tej granicy, nie jest możliwe. Analizy tych uwarunkowań nie poczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami;

2. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

WINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że dysponując inwentaryzacją wykonanych robót organy nadzoru budowlanego mogą wskazać inwestorowi w jakim zakresie winien dokonać zmian i przeróbek celem doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę okażą się istotne inwestor zostaje zobowiązany do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, który winien wskazywać jakie działania inwestor podejmie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem. Tak też uczyniono w przedmiotowej sprawie, wskazując inwestorowi, które nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przy jednoczesnym pozostawieniu inwestorowi prawa do przedstawienia w projekcie zamiennym koncepcji uzyskania pożądanego efektu. WINB zaznaczył, że zamienny projekt budowlany nie sprowadza się li tylko do usankcjonowania dokonanych odstępstw, ale jego istotą jest też wskazanie w jaki sposób i jakimi środkami inwestor zamierza doprowadzić realizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Natomiast nakazanie inwestorowi wykonania określonych robót winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego dojdzie do wniosku, że dana inwestycja nie może zostać doprowadzona (w całości lub w części) do stanu zgodnego z prawem. W pozostałych jednak przypadkach rolą organów nadzoru budowlanego winno być wskazanie inwestorowi w jakim zakresie zrealizowana przez niego inwestycja narusza obowiązujące przepisy lub prawa osób trzecich i wezwanie inwestora do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Projekt ten winien wskazywać konkretne rozwiązania, których zastosowanie na dalszym etapie realizacji inwestycji pozwoli na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jeśli zamienny projekt budowlany nie spełni wymagań organu nadzoru budowlanego tj. nie będzie zawierał rozwiązań pozwalających na usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa to wówczas inwestor nie uzyska decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zakłada tymczasem nakazanie inwestorowi wykonania ściśle określonych w decyzji robót budowlanych, a tym samym pozbawia inwestora możliwości wyboru sposobu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła także E.S. zaskarżając wyrok "w zakresie poczyniony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ustaleń w zakresie wskazania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji powinno polegać także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką [...]". Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie naruszenie art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej tj. ustalenie, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji powinno polegać nie tylko na rozbiórce części obiektu znajdującego się na działce nr [...], doprowadzając do usytuowania jego w granicy z tą działką, ale także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] w odległości 5 m od granicy z działką [...], podczas gdy dotychczasowa decyzja organu zalecała rozbiórkę inwestycji jedynie do granic działki [...].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o "zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez usunięcie z uzasadnienia przedmiotowego wyroku wskazania, że doprowadzenie stanu zgodnego z prawem powinno polegać także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką [...]" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się zasadne.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sposobu sformułowania zakresu zaskarżenia i wniosków w skardze kasacyjnej E.S. należy wyjaśnić, że w świetle z art. 173 § 1 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do NSA nie może być samo uzasadnienie wyroku sądu I instancji. Analiza wniosków i zarzutów skargi kasacyjnej E.S. oraz jej uzasadnienie wykazuje, że skarżąca kasacyjnie uznaje za trafne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wynikające z sentencji zaskarżonego wyroku , kwestionując wyłącznie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji wyraził pogląd, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji polegać powinno także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest dopuszczalne zaskarżenie samego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, możliwe jest jednak zaskarżenie wyroku Sądu I instancji ze względu na jego uzasadnienie z oczekiwaniem przez skarżącą kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionując sentencji orzeczenia skoryguje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Powyższe stanowisko koresponduje z treścią art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną m.in. wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W takiej bowiem sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając wadliwość uzasadnienia w określonym zakresie pozbawia je w tym zakresie charakteru wiążącego w sprawie zastępując je własnym stanowiskiem.

E.S. trafnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej. Naruszenie określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu orzekania sądu na niekorzyść skarżącego, z samej istoty postępowania sądowoadministracyjnego, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Będzie to mogło mieć miejsce np. w sytuacji, gdy wyrażona przez sąd ocena prawna lub wskazania, implikować będą wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 1208/10 oraz dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1038/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie zatem orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1398/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać trzeba, że decyzją WINB nałożono na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [...]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [...]) na szerokości 1,37 m od południowo-zachodniego narożnika budynku i na szerokość 0,24 m do granicy z działkami nr [...]i [...], na odcinku 6,40 m wzdłuż granicy, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działkami nr [...]i [...], wykonaniu okapu równo z dachem. Tymczasem Sąd I instancji uwzględniając skargę zakwestionował taki sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uznając, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że ustalenie zgodności z przepisami technicznymi może nastąpić dopiero po określeniu, jaki kształt zrealizowanej inwestycji dopuszcza obowiązujący plan miejscowy. Jak wskazał Sąd I instancji z przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na granicy działek nr [...] i nr [...] oznaczonej na rysunku planu wynika, że linia ta jest odsunięta w głąb działki nr [...] i nr [...], co może oznaczać, że usytuowanie budynku przy granicy z działką nr [...], choćby ścianą bez otworów okiennych, przynajmniej na części długości tej granicy, nie jest możliwe. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że z uwagi na regulacje planu miejscowego, niewystarczające dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem może się okazać samo zamurowanie otworów okiennych w ścianie południowej przy granicy z działką nr [...]. W konsekwencji dokonanej przez Sąd I instancji oceny ,organy nadzoru budowlanego, będąc związane stanowiskiem wyrażonym przez Sąd, zobowiązane byłby by do orzeczenia rozbiórki w większym zakresie, niż miało to przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji nie wykazał, aby stwierdzone w wyroku Sądu I instancji naruszenie prawa skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skarżącej kasacyjnie E.S. w zakresie w jakim zarzuca ona Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a.

Mimo, iż skarżąca kasacyjnie kwestionowała wyłącznie stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, koniecznym było uchylenie zaskarżonego wyroku, bowiem zasadna okazała się także skarga kasacyjna złożona przez WINB. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej WINB.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji, ale ma być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji. Może on zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna zakresem rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie zastępuje ona bowiem pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zgodnie z art. 36a ust. 2 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Projekt budowlany zamienny obejmować musi więc całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Tak sporządzony projekt zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu (wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., II OSK 202/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu swobodę sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 p.b., a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom , orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. Organ administracji nie ma natomiast możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1087/07; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 357/08; z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1386/10; z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 1420/12 oraz z dnia 28 lipca 2016 r., II OSK 2827/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej WINB zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznano, że w stanie faktycznym sprawy, organ już na tym etapie postępowania powinien wprost wskazać konkretne czynności jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Trafnie bowiem przyjął WINB, iż zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ wskazał, które nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przy jednoczesnym pozostawieniu inwestorowi prawa do przedstawienia w projekcie zamiennym koncepcji uzyskania pożądanego efektu. Rolą autora projektu budowlanego zamiennego będzie natomiast wskazanie takich rozwiązań technicznych, aby obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania nie naruszał przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno- budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien mieć na uwadze, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, nie może on wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej. Jednocześnie dokonując ponownej kontroli decyzji WINB, Sąd I instancji powinien dostrzec, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez skarżącą, a organ odwoławczy działał w granicach art. 139 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Art. 203 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej złożonej przez osobę wnoszącą skargę, został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1821/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie mając na uwadze, że w sprawie doszło do uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą, jak i organ administracji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu administracji publicznej.