I OSK 999/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-27	
Data wpływu	2015-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6122 Rozgraniczenia nieruchomości	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1108/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 61 par. 1 i art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz E. D., H. D. i Z. K. następców prawnych M. D. solidarnie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], Burmistrz S. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości zlokalizowanych w D., oznaczonych jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność Z. B. i L. B. i działka nr [...], należąca do Województwa [...], w zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R.

W piśmie z [...] października 2013 r., zatytułowanym jako "odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]" M. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazała, że prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, Burmistrz naruszył szereg przepisów proceduralnych oraz materialnoprawnych, skutkujących pominięciem jej w charakterze strony postępowania, a zatem – nieważnością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Posiada ona ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu z działki nr [...], stanowiącej drogę wojewódzką, na działkę nr [...], stanowiącą jej własność i sąsiadującą bezpośrednio od strony zachodniej z działką nr [...], a zatem powinna zostać uznana za stronę postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto w piśmie skarżąca wniosła o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w R. w przypadku nieuwzględnienia wniesionego odwołania.

Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zwróciło M. D. jej podanie wskazując, że wyłącznym trybem kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z [...] lutego 2014 r. nr [...].

Po rozpoznaniu zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, postanowieniem z [...] lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., podmiotem uprawnionym do zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie strona postępowania, a zatem podmiot, który wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W rozpatrywanej sprawie nie można było wskazać normy prawa administracyjnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a zatem uznano, że M. D. nie jest stroną postępowania i nie była uprawniona do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Objęta wnioskiem decyzja Burmistrza wydana została na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tDz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: "P.g.i.k.").

Stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy. Wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia, zaś fakt realizacji zjazdu z działki nr [...], stanowiącej drogę wojewódzką, na jej działkę, nie stanowi podstawy do przyznania jej statusu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Posiada ona ewentualnie interes faktyczny, który jest jednak niewystarczający, aby być stroną spornego postępowania.

Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, M. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, postanowieniem z [...] maja 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2014 r., uznając za zasadną i prawidłową argumentację wywiedzioną w jego uzasadnieniu.

Zdaniem organu odwoławczego, realizacja zjazdu na nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nie ma wpływu na powstanie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni w zakresie kwestionowania decyzji rozgraniczeniowej, ponieważ w żaden sposób nie zmienia stosunków własnościowych działek objętych rozgraniczeniem, a taki właśnie charakter nosi postępowanie rozgraniczeniowe. Ustalenia tego nie zmienia również fakt, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę wnioskodawczyni brała udział jako jego strona, ponieważ w postępowaniu rozgraniczeniowym krąg stron wyznacza własność rozgraniczanych nieruchomości. M. D. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych spornym rozgraniczeniem, a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było prawidłowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. D. wniosła o uchylenie postanowienia SKO w R. z [...] maja 2014 r. oraz o "nadanie sprawie biegu i merytoryczne rozpatrzenie sprawy".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 73, art. 74, art. 77, art. 107 k.p.a., naruszenie Konstytucji RP, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 9, art. 66 § 3 w zw. z art. 33 ust. 3 P.g.i.k., art. 29, art. 33, art. 34 P.g.i.k. i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że w niniejszej sprawie organ zasadnie przyjął, że skarżącej nie przysługiwało prawo domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, ponieważ prawo to przysługuje wyłącznie temu, kto ma w tym interes prawny, czyli stronie postępowania. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało określone w art. 28 k.p.a. w ten sposób, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, że M. D. posiada wyłącznie interes faktyczny do kwestionowania przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej. Na tej podstawie zastosowano wobec niej art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przytoczona regulacja procesowa nakazuje organowi administracji wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie jego wszczęcia pochodzi od podmiotu nie będącego stroną. Powyższy przepis stosuje się w ramach postępowań nadzwyczajnych, a więc także postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśniając przyczyny świadczące o braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją rozgraniczeniową, sąd wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 P.g.i.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do przytoczonego wyżej art. 28 k.p.a., ponieważ P.g.i.k. nie zawiera autonomicznej wobec tego przepisu definicji strony. W piśmiennictwie wskazuje się na podstawie tej regulacji, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie mogła być adresatem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, ponieważ nie była w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy osobą, której przysługiwałoby ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości rozgraniczanych. Jak podkreślił sąd, skarżąca tym faktom nie zaprzecza.

Skarżąca, natomiast, wywodzi swe prawo do kwestionowania decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza S. ze skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę.

Na mocy tej decyzji Wojewoda pozwolił M. i E. D. na wykonanie zjazdu indywidulanego z drogi publicznej nr [...] stroną lewą na działkę nr [...] w D. Pozwolenie to nie dotyczyło więc granicy działki nr [...], stanowiącej część drogi publicznej przebiegającej na odcinku działki nr [...]. Pozwolenie na budowę nie uprawniało adresata do wykonania zjazdu w obszarze granic działek rozgraniczonych decyzją, co oznacza że ww. decyzja nie pozwala mówić o istnieniu legitymacji do złożenia przez M. D. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Osoba korzystająca z cudzej nieruchomości w zakresie przejazdu i przechodu nie jest zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie tej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że osoba korzystająca z cudzej nieruchomości w zakresie przejazdu i przechodu (np. poprzez zjazd z drogi publicznej) nie jest zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie tej nieruchomości (zob. uchwała SN z dnia 13 kwietnia 1988 r., III CZP 23/88, OSNC 1989, nr 9, poz. 137). Oznacza to, zdaniem sądu wojewódzkiego, że sam fakt korzystania z nieruchomości, bez tytułu prawnorzeczowego, nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym właściciela nieruchomości sąsiadującej z rozgraniczanymi.

Dla niniejszej sprawy niebagatelny jest też fakt uznania przez sąd powszechny braku prawa do uczestniczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym M. D., dotyczącym nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Świadczy o tym załączone do skargi sądowoadministracyjnej postanowienie Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 2014 r., o sygn. akt [...]. Skarżąca na rozprawie przed sądem wojewódzkim oświadczyła również, że odmówiono jej przystąpienia do toczącego się przed sądem postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dopuszczenie skarżącej jako strony postępowania rozgraniczeniowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oznaczałoby w istocie zaprzeczenie ustaleń, jakie wobec uczestników postępowania rozgraniczeniowego poczynił w tym stanie prawnym i faktycznym sąd powszechny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. błędną wykładnię art. 28 k.p.c. - kto jest stroną postępowania rozgraniczeniowego (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że chodzi o art. 28 k.p.a.);

2. naruszenie art. 106 § 2 do § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. art. 244 k.p.c. przez dopuszczenie się dowolnej oceny dowodów i sprzeczności wyciągniętych wniosków z zebranego materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie;

5. art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie;

6. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 61, 61 a, 73, 74, 77 i 107 kpa;

7. naruszenie art. 29 ust. 1 i 2, 30 ust. 1, 33 ust 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego;

8. błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału;

9. naruszenie konstytucji, TWE i konwencji o ochronie podstawowych praw człowieka i obywatela, tj. prawa do sądu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia z [...] maja 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2014 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego za obie instancje.

W związku z informacją o śmierci skarżącej kasacyjnie, zawartą w piśmie jej pełnomocnika z [...] stycznia 2017 r., postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z uwagi na fakt wskazania w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] następców prawnych po zmarłej M. D., tj. E. D., H. D. i Z. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej niniejszego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] lutego 2014 r., nr [...] odmawiające, na podstawie art. 61a § k.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] września 2013 r., nr [...]. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości zlokalizowanych w D., oznaczonych jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność Z. B. i L. B. i działka nr [...], należąca do Województwa [...], w zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R.

Ustawodawca w 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądnie nie ma w sprawie interesu prawnego. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. G. Łaszczyca, Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188, por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

W sytuacji natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności w celu jego ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą do wydania decyzji umarzająca postępowanie w sprawie (zob. m.in. wyrok NSA z16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2493/20; wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13 i powołane w nim orzeczenia – powołane wyroki dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się m.in. na żądanie stron. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości obligowało organ do ustalenia kto jest stroną tego postępowania.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) nie zawiera przepisów pozwalających na precyzyjne określenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego ustalając, kto jest stroną tego postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego przeważnie prawa administracyjnego, czy prawa cywilnego.

Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Co prawda w powyższym przepisie mówi się o "właścicielach nieruchomości", jednak podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że także inne, że także inne podmioty mogą domagać się rozgraniczenia. Nie można zgodzić się zatem z organami, że stroną postępowania rozgraniczeniowego są tylko właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy,

po pierwsze, że powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 1988 r., sygn. akt III CZP 23/88 dotyczyła zupełnie innego stanu faktycznego, tj. osoby, która nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do gruntu.

Po drugie, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z korzystania ze zjazdu jaki wybudowała na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę na wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nr [...] stroną lewą na działkę nr [...] w D.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, wskazał, że pozwolenie to nie dotyczyło granicy działki nr [...], stanowiącej część drogi publicznej przebiegającej na odcinku działki nr [...], bowiem pozwolenie na budowę nie uprawniało adresata do wykonania zjazdu w obszarze granic działek rozgraniczonych decyzją, co oznacza że ww. decyzja nie pozwala mówić o istnieniu legitymacji do złożenia przez M. D. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wskazać tymczasem należy, a co wynika z akt sprawy, że Z. B. pismem z [...] października 2012 r. wniosła o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...] w jej części zachodniej graniczącej z działką nr [...]. We wniosku podniosła m.in., że "ta część gruntu nigdy nie wchodziła w skład drogi, a należała do naszej działki. Obecnie M. D. urządza w tej części zjazd z drogi wojewódzkiej, czym narusza naszą własność". Jednocześnie w Sprawozdaniu Technicznym dołączonym do dokumentacji rozgraniczeniowej sporządzonej dla organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, geodeta uprawniony W. S. wskazał, że na obszarze od punktu [...] do nr [...] oraz nr [...] w kierunku południowym wybudowana jest nowa droga żwirowa. Z kolei we wniosku o stwierdzenie nieważności M. D. podniosła, że w postępowaniu rozgraniczeniowym doszło do doszło do zmiany granicy działki stanowiącej drogę wojewódzką, na której zjazd został wykonany.

Po drugie, rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się wówczas, gdy granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić (art. 153 Kodeksu cywilnego). Celem rozgraniczenia nieruchomości jest więc ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia zarówno linii, jak i punktów granicznych oraz utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie (art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie, jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości; inaczej mówiąc – do jakiej granicy na gruncie sięga ich prawo własności (zob. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1999, s. 80). Zauważyć zatem trzeba, że już w piśmie z [...] stycznia 2013 r. M. D. wskazała, że jej działki nr [...] i [...] graniczą z działkami będącymi przedmiotem rozgraniczenia, a ustalenie granicy pomiędzy tymi działkami w niektórych punktach będzie wyznaczało również granicę z jej działką.

Już tylko z wyżej wskazanych powodów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organów i Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją gdy już z samego wniosku w sposób oczywisty wynika brak legitymacji do żądania wszczęcia ww. postępowania nieważnościowego.

Z uwagi na powyższe argumenty, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61a i art. 28 k.p.a. należało uznać za zasadne.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2014 r., nr [...].

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi - 200 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł. O kosztach zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, winien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy skarżącej w świetle jej twierdzeń przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2013 r., a następnie adekwatnie do poczynionych ustaleń wydać stosowne orzeczenie.

Na koniec należy wyjaśnić, że zarządzeniem z [...] marca 2021 r., sygn. akt I OSK 999/15 z 3 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej jako "uCOVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.