Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na czynność Starosty Lęborskiego w przedmiocie usunięcia reklamy postanawia: odrzucić skargę.

P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Starosty Lęborskiego polegającą na "niewszczęciu postępowania w zakresie reklamy umieszczonej przez skarżącą spółkę przy drodze powiatowej – przy jednoczesnym usunięciu powyższej reklamy bez wiedzy i udziału skarżącej spółki". Zdaniem skarżącej spółki przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako k.p.a., mogących, zdaniem skarżącej spółki, mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzutów procesowych podniesionych w skardze polegała na twierdzeniu, że organ nie wszczął i nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego, które dotyczyłoby kwestii legalności baneru umieszczonego przy drodze przez skarżącą spółkę i jego ewentualnego usunięcia. Zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania pozbawiło skarżącą spółkę wszelkich gwarancji procesowych przewidzianych przepisami k.p.a.

Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj.:

1 . przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1, pkt 7 oraz pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1693) dalej powoływanej jako u.d.p. poprzez ich zastosowanie i uznanie, że skarżąca umieściła baner reklamowy w pasie drogowym, co miałoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy baner reklamowy został umieszczony na prywatnej nieruchomości, niebędącej w pasie drogowym, albowiem baner reklamowy został umieszczony na działce ewidencyjnej nr [...] , nie zaś na działce ewidencyjnej nr [...];

2. art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez zastosowanie wskazanej normy i uznanie, że skarżąca była zobowiązana do uzyskania zezwolenia od organu wydanego w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy skarżąca umieszczając baner reklamowy na prywatnej działce, a nie w granicach pasa drogowego nie była zobowiązana do uzyskiwania jakiegokolwiek zezwolenia od organu;

W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i wskazanie, że organ działał bez podstawy prawnej, oraz o orzeczenie, że skarżąca była uprawniona do umieszczenia baneru reklamowego w miejscu, w którym umieściła go pierwotnie tj. na nieruchomości przy drodze powiatowej nr [...]. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca spółka umieściła na drzewach stojących przy drodze powiatowej baner reklamowy. Baner ten znajdował się poza pasem drogowym i pomimo tego został zdjęty i zabrany przez pracowników Zarządu Dróg Powiatowych bez wszczęcia i przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

Organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że baner reklamowy skarżącej spółki znajdował się w pasie drogowym drogi powiatowej i zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stanowiło to wystarczająca podstawę do usunięcia tego banneru. Organ informował wcześniej skarżącą spółkę o konieczności usunięcia reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z treści skargi wynika, że w istocie przedmiotem zaskarżenia jest czynność usunięcia reklamy umieszczonej przez skarżącą spółkę w pobliżu drogi powiatowej. Skarżąca spółka stoi na stanowisku, że nie zostało wszczęte i przeprowadzone żadne postępowanie administracyjne, którego rezultatem mogłoby być usunięcie reklamy. Skoro tak, to zdaniem skarżącej zaskarżona czynność była bezprawna i sąd powinien stwierdzić jej bezskuteczność oraz orzec o uprawnieniu strony skarżącej do umieszczenia tej reklamy tam, gdzie umieściła ją pierwotnie.

Podlegające kontroli sądowoadministracyjnej czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa to takie czynności, które dokonywane są przez organy administracji w oparciu o konkretne regulacje prawno-administracyjne, zawarte w różnego rodzaju aktach prawnych. Czynność taka musi więc odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązek (A. Kabat, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 23. i s. 25). Rzeczą sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi na tego rodzaju czynności jest ocena, czy zaskarżona czynność odpowiadała prawu, to znaczy, czy stanowiła rezultat prawidłowego zastosowania norm prawnych.

W niniejszej sprawie organ nie wskazał na jakąkolwiek normę prawną mającą stanowić podstawę działania polegającego na zdjęciu reklamy. W szczególności brak informacji o zastosowaniu przepisu art. 36 u.d.p., który stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Skoro zatem w istocie organ nie wskazał przepisów prawa administracyjnego, które mogłyby być podstawą czynności faktycznej usunięcia baneru reklamowego przez jego pracowników, to nie można uznać, by stanowiła ona czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawy takiej nie stanowią w żadnym razie przepisy u.d.p. zabraniające samowolnego umieszczania obiektów w pasie drogowym dróg publicznych, czy też przepisy tej samej ustawy określające wysokość kar za powyższe.

Nie świadczy o tym zwłaszcza to, że usunięcia reklamy dokonali pracownicy organu administracji. Zatrudnienie osób usuwających reklamę w jednostce administracji nie świadczy bynajmniej o tym, że wszystkie ich czynności stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Nie można za takie uznać zwłaszcza pozbawionych waloru związku z przepisami prawa administracyjnego czynności faktycznych, mogących prowadzić do ewentualnego naruszenia prawa własności lub posiadanie.

Nie sposób uznać także, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego usunięcia reklamy z pasa drogowego, skoro strona skarżąca konsekwentnie zaprzeczała jakoby baner reklamowy znajdował się w pasie drogowym, a ponadto został on usunięty przez pracowników organu. Zatem jakiekolwiek postępowanie administracyjne związane z jego usunięciem musiałoby być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105§1 k.p.a.

Należy przypomnieć, że nie tylko prawo administracyjne i przepisy postępowania przed sądem administracyjnym są instrumentami pozwalającymi na doprowadzenie do stanu zgodności z prawem sytuacji związanych z działaniem administracji publicznej. Także prawo cywilne w zakresie w jakim chroni ono prawo własności i posiadanie rzeczy pozwala na zapobieżenie naruszaniu prawa przez organy administracji i przywrócenie stanu poprzedniego w przypadkach, w których zachodzą określone prawem przesłanki.

Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność faktyczna nie należy zatem do katalogu przedmiotów zaskarżenia do sadu administracyjnego zawartego w art. 3 §2 p.p.s.a. Także przepisy odrębne nie przewidują zaskarżalności do sądu administracyjnego tego rodzaju czynności. Zatem uznać należy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi w tej sytuacji odrzucenie skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie powyższego przepisu orzekł jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 232§1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na odrzucenie skargi.