Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 567/22 w sprawie ze skargi D. w J., E. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 2001-IOD.48.25.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz D. w J., E. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 567/22, po rozpoznaniu skargi D. w J., E. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 318000-COC3.48.767.2021.EC, w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne, a w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 8 i 9 oraz art. 24 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z art. 12a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 marca 2020 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm., zwanej dalej: ustawą o SENT) poprzez uznanie, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i błędnie zdefiniowały osobę "przewoźnika", podczas gdy zdaniem Dyrektora analiza prawa materialnego daje podstawy organom do wydania decyzji w obecnym kształcie oraz uznania Skarżącą za stronę postępowania;

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie poprzez uznanie, iż organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 122, art. 124, art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że nie doszło do wskazanych naruszeń, co powinno skutkować oddaleniem skargi podatnika;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wybiórczą jego ocenę, w tym pominięcie analizy w systemie monitorowania SENT-GEO trasy przejazdu pojazdu o nr rej. [...], z której wynika, że ww. pojazd nie znajdował się na terenie Polski 31.05.2019 r., co doprowadziło do błędnych wniosków przyjętych przez Sąd, że niepoddanie się przewoźnika kontroli wynikało wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, a Skarżąca omyłkowo wskazała siebie jako przewoźnika w dokumencie SENT.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 906/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w podobnym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była w istocie na analogicznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna została oparta jednocześnie na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy tym autor skargi kasacyjnej w każdym z zarzutów podniósł naruszenie szeregu tych samych przepisów, tj.: regulujących kompetencje sądów administracyjnych – art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi (art. 133 § 1 oraz art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3, art. 151 p.p.s.a.). Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza w przypadku zarzutów w rzeczywistości podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego czy zarzucających równocześnie naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowy. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje też jasno, na czym naruszenie tychże przepisów polegało, szczególnie w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i czy uchybienia tym przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jaki wpływ na wynik sprawy to naruszenie miało. Jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tylko takie uchybienie przepisom postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), że skarga kasacyjna ma być skutecznym środkiem zaskarżenia w tym sensie, że jej wniesienie umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bo ma spełniać wymagania wypływające z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, i rozpoznał zgłoszone zarzuty.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z omawianego przepisu wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to - powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy" - nie wyjaśnił również na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał.

Reasumując więc, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ (por. wyroki NSA z: 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1789/19; 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19; wszystkie opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2585/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony, bowiem WSA uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne, gdyż obie decyzje powielały te same błędy, przede wszystkim w zakresie wykładni, a następnie stosowania przepisów ustawy SENT, co rzutowało na ocenę ustaleń faktycznych organów.

Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (omyłkowo określony w petitum skargi kasacyjnej jako art. 141 § 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, bądź gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, Lex nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09, opublik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, skarżący kasacyjnie organ w rzeczywistości polemizował z argumentami uzasadnienia, a nie wskazywał jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwiało jego kontrolę instancyjną.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że art. 145 § 1, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych i prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź zastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21; 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko Sądu względem przepisów czy to prawa materialnego, czy przepisów postępowania, których naruszenie powiązano w wyżej powołanymi przepisami, decyduje o tym, czy doszło do naruszenia art. 145 § 1 bądź art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji uchylając obie decyzje, podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy miały przepisy prawa materialnego - tutaj ustawy SENT, definiujące pojęcie przewoźnika i przewóz (art. 2 pkt 8 i 9 ww. aktu). Na przewoźnika bowiem nałożono szereg obowiązków związanych z realizacją środków przewidzianych tym aktem i w razie ich niewykonania ponosi on odpowiedzialność. Sporne było, czy przewoźnikiem była spółka, skoro umownie podjęła się zorganizowania spornego przewozu, czy też podmiot, który faktycznie przewóz wykonywał swoimi pojazdami i wobec którego wcześniej umorzono postępowanie administracyjne. Sąd kasacyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że przewoźnikiem jest ten podmiot, który faktycznie wykonuje przewóz.

Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 2 ustawy SENT: przewoźnik – oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, wykonującą przewóz towarów (pkt 8), a przewóz towarów – to przemieszczanie towaru na lub przez terytorium kraju środkiem transportu po drodze publicznej albo krajowej sieci kolejowej, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przemieszczania, przeładunku oraz rozładunku (pkt 9).

W tym stanie rzeczy zasadne jest przyjęcie, jak to uczynił WSA, że wykładnia pojęcia "przewoźnika" musi być dokonana z uwzględnieniem ustawowej definicji "przewozu towarów". Skoro zaś "przewóz towarów", o którym mowa w art. 2 ust. 9 ustawy SENT, rozumiany jest jako "przemieszczenie towaru", to znaczy, że w przewozie towarów chodzi o czynności faktyczne. W konsekwencji z zestawienia treści przytoczonych definicji ustawowych wywieść należy, że "przewoźnikiem" jest osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej - faktycznie wykonująca przewóz nie zaś tylko będąca stroną umowy przewozu.

Wymaga wyjaśnienia, że przy przeprowadzaniu wykładni przepisów ustawy SENT normujących odpowiedzialność administracyjną i będących podstawą wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażany już w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19; 22 października 2020 r., sygn. akt II GSK 499/20; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że należy dać pierwszeństwo wykładni językowej, ale w dalszej kolejności w razie potrzeby zweryfikować jej wynik w oparciu o inne rodzaje wykładni, tj. wykładnię systemową i celowościową, mając na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów ustawy SENT (por. wyroki NSA z: 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 829/17; 12 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2282/15; 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3648/14; 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1841/14 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141). W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno bowiem ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

Wobec powyższego, dokonując wykładni pojęcia przewoźnika na gruncie art. 2 pkt 8 i 9 ustawy SENT należy odwołać się do celu ustawy SENT i funkcji kary pieniężnej za naruszenie przepisów tego aktu. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Istnieje więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru (druk sejmowy VIII.1294).

Gdy chodzi o wykorzystanie danych geolokalizacyjnych w celu zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie SENT, zmiany w tym zakresie zostały wprowadzone do tego ostatniego aktu ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1539; dalej: ustawa zmieniająca), która w zakresie obowiązków weszła wżycie 1 października 2018 r., a odpowiedzialność za niewykonanie wspomnianych obowiązków weszła w życie 1 stycznia 2019 r. (art. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VIII.1794), w nowym brzmieniu art. 4 ustawy SENT wprowadzono nowe środki techniczne służące do monitorowania przewozu towarów, tj. telekomunikacyjne urządzenie końcowe wraz z dedykowaną aplikacją. Z kolei w dodanym art. 10a uregulowano obowiązki przewoźnika związane z zapewnieniem przekazywania do rejestru aktualnych (bieżących i prawidłowych) danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu na terytorium kraju towarów objętych zgłoszeniami. W tym celu, co do zasady, przyjęto, że środek transportu winien być wyposażony przez przewoźnika w lokalizator, chyba że przewoźnik skorzysta z własnych rozwiązań (własnych urządzeń GPS), o ile je posiada, przy czym korzystając z jednego albo drugiego urządzenia, ma obowiązek podania jego numeru w zgłoszeniu, w celu jego identyfikacji w rejestrze. Kolejny dodany przepis art. 10b nakłada na kierującego, w sytuacji gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, obowiązek właściwego jego używania. Ponadto, mając na uwadze istotną rolę danych geolokalizacyjnych w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, kierujący, w przypadku stwierdzenia niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji trwającej dłużej niż jedną godzinę, będzie obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu lub w zatoce postojowej (nowy art. 10c), a dalszy przewóz towaru będzie mógł być kontynuowany w zależności od decyzji przewoźnika.

Zatem, gdy chodzi o obowiązki związane zapewnieniem przekazywania do rejestru aktualnych (bieżących i prawidłowych) danych geolokalizacyjnych środka transportu, odnoszą się one do podmiotu faktycznie wykonującego przewóz, tym bardziej, że obejmują one także czynności kierującego, który podlega organizacyjnie przewoźnikowi wykonującemu faktycznie przewóz i wykonuje go pojazdem przewoźnika (jak było w niniejszej sprawie). Natomiast bezspornie skarżąca czynności tych w niniejszej sprawie faktycznie nie realizowała.

Przy wykładni przywołanych przepisów należy też mieć na uwadze treść art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Skoro kontrola polega na sprawdzeniu danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym, to w zgłoszeniu muszą być podane dane faktycznego przewoźnika, tym bardziej, że ustawodawca definiując "przewoźnika", łączy to pojęcie z wykonywaniem przewozu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (art. 2 pkt 9 i 12 ustawy o SENT). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy SENT, kontrola przewozu towarów polega na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie odpowiednio: 1) dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; 2) zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; 3) posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7; 4) przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. (art. 13 ust. 1), a kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji (art. 13 ust. 2). Mając zatem na uwadze, że kontrolowanym jest przewoźnik (w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT), a więc podmiot, który wykonuje przewóz - dokonuje przemieszczenia towaru środkiem transportu po drodze publicznej, to w konsekwencji ten właśnie podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, której przysługują również określone uprawnienia w związku z kontrolą (por. wyroki NSA w sprawie: sygn. akt II GSK 499/20; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1893/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 12a ust. 3 i art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a ustawy SENT tylko potwierdzały wyżej przedstawione rozumienie pojęcia "przewoźnika". Niezasadne okazały się więc zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przedstawionego rozumienia przewoźnika na gruncie art. 2 pkt 8 i 9 ustawy SENT – w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważają zwarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody co do art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 17 ust. 1 Konwencji CMR. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 tego aktu, Konwencję stosuje się do wszelkiej umowy o zarobkowy przewóz drogowy towarów pojazdami, niezależnie od miejsca zamieszkania i przynależności państwowej stron, jeżeli miejsce przyjęcia przesyłki do przewozu i miejsca przewidziane dla jej dostawy, stosownie do ich oznaczenia w umowie, znajdują się w dwóch różnych krajach, z których przynajmniej jeden jest krajem umawiającym się. Z kolei na mocy jej art. 3, przy stosowaniu niniejszej Konwencji przewoźnik odpowiada jak za swoje własne czynności i zaniedbania, za czynności i zaniedbania swoich pracowników i wszystkich innych osób, do których usług odwołuje się w celu wykonania przewozu, kiedy ci pracownicy lub te osoby działają w wykonaniu swych funkcji, a na mocy art. 17 ust. 1 przewoźnik odpowiada za całkowite lub częściowe zaginięcie towaru lub za jego uszkodzenie, które nastąpi w czasie między przyjęciem towaru a jego wydaniem, jak również za opóźnienie dostawy.

Zatem, jak wynika z samej nazwy Konwencji CMR, znajduje ona zastosowanie do umowy międzynarodowego przewozu towarów. Natomiast w ustawie SENT ustawodawca zawarł legalną definicję przewoźnika dla celów tej ustawy (podobnie jak podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego), a zakres przedmiotowy - według art. 1 – obejmował: zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, zwanego dalej "systemem monitorowania przewozu" (pkt 1); odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z przewozem towarów podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, kierującego środkiem transportu (pkt 2).

Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty sformułowane w tym zakresie w petitum i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jak zaznaczono, należało zgodzić się z WSA, że skoro przewoźnikiem w rozumieniu ustawy SENT jest podmiot faktycznie wykonujący przewóz i obowiązki uregulowane w omawianej ustawie względem przewoźnika dotyczą podmiotu faktycznie wykonującego przewóz, to w niniejszej sprawie odpowiedzialność powinien ponosić podmiot, który faktycznie realizował przewóz, a nie spółka, której nie można przypisać ustawowych cech przewoźnika, a występowała tylko w roli organizatora względnie spedytora przewozu. Sąd I instancji na nowo dokonał oceny zebranego przez organy materiału dowodowego i słusznie wywiódł, który z podmiotów uczestniczących przy przewozie objętym zgłoszeniem SENT powinien zostać uznany za przewoźnika. Spółka, tylko dlatego, że dokonała wspomnianego zgłoszenia do systemu SENT, jednakże wskazując jako przewoźnika, nie mogła ponosić odpowiedzialności jako przewoźnik, skoro faktycznie przewozu przez terytorium Polski nie wykonywała, a realizował go D1. z siedzibą w E. i do tego własnymi pojazdami. Te okoliczności nie były sporne. Jak wynikało z dokumentów przewozowych, również już w nich jako przewoźnika ujawniono ten ostatni podmiot.

Dlatego też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy podzielić stanowisko WSA, że nieprawidłowa wykładnia art. 2 pkt 8 ustawy SENT miała istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prowadzone postępowanie, w którym dopuszczono się naruszenia art. 122, art. 124, art. 187 § 1 o.p. Błędne zdefiniowanie osoby "przewoźnika" w rozumieniu ustawy SENT skutkowało nieprawidłowym przypisaniem skarżącej spółce określonych obowiązków wynikających z tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania jej za stronę prowadzonego postępowania.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a., o czym NSA rozstrzygnął w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny był z tytułu terminowego złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego, prowadzącego sprawę już w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.