Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Dnia [...] stycznia 2008 r. J. P. (dalej jako skarżący) udzielono zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: G.-K.-D.-Z.-W., nr [...] (dalej jako pierwsze zezwolenie).

W dniu [...] marca 2008 r. przeprowadzono kontrolę prawidłowości wykonywanych przez skarżącego przewozów w ramach pierwszego zezwolenia, w wyniku której stwierdzono nierespektowanie warunków tego zezwolenia, polegające na: zabieraniu i wysadzaniu pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy; korzystaniu z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy lub o nazwie, adresie, siedzibie i numerze telefonu przewoźnika; korzystaniu z przystanków w dniach i godzinach innych niż podane w informacji o rozkładzie jazdy. Ostatecznie za ww. naruszenia decyzją z [...] lipca 2008 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną.

Dnia [...] maja 2008 r. skarżącemu udzielono kolejnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: P.-G.-K.-D.-W.-W., nr [...] (dalej jako drugie zezwolenie).

Dnia [...] lipca 2008 r. została przeprowadzona kolejna kontrola skarżącego, mająca na celu sprawdzenie prawidłowości wykonywanych przez niego przewozów w ramach drugiego zezwolenia. W jej wyniku stwierdzono, że skarżący narusza warunki określone w tym zezwoleniu, dotyczące wyznaczonych przystanków. W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją z [...] lipca 2008 r. nałożono na skarżącego kolejna karę pieniężną.

Pomimo ww. kar skarżący w dalszym ciągu nie przestrzegał zasad określonych w zezwoleniach, na co wskazywały liczne skargi pasażerów i innych przewoźników. Wobec tego [...] sierpnia 2008 r. przeprowadzono następną kontrolę skarżącego, obejmującą sprawdzenie prawidłowości wykonywanych przez niego przewozów w ramach drugiego zezwolenia. W następstwie tej kontroli w stosunku do skarżącego zostało wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia mu drugiego zezwolenia. W wyniku tego postępowania Marszałek Województwa [...] (dalej jako Marszałek Województwa) decyzją z [...] października 2008, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1f, art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej zwanej u.t.d. cofnął skarżącemu drugie zezwolenie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał się na wszystkie kontrole skarżącego, zarówno te dotyczące pierwszego, jak i drugiego zezwolenia. Wskazał nadto, że skarżący nie może skutecznie wyłączyć swojej odpowiedzialności, jako przedsiębiorca za ww. naruszenia, powołując się na niekompetencję oraz złą wolę kierowcy przez siebie zatrudnionego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że ww. kontrole zostały przeprowadzone nierzetelnie i nieprawidłowo, a decyzja została wydana niewłaściwie i niesprawiedliwie. Podał, że ww. naruszenia nie były przez niego zawinione, i że nie rozumie w znacznej części przedstawionych w uzasadnieniu ww. decyzji dokumentów i motywów rozstrzygnięcia, z którym się ostatecznie nie zgadza.

Decyzją z [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy powyższą decyzję Marszałka Województwa, powołując się m.in. na art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i podał, że w niniejszej sprawie - wobec stwierdzonych naruszeń, nie było możliwości odstąpienia przez organy od zastosowania przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Norma ta obligowała je do cofnięcia skarżącemu zezwolenia. Organ drugiej instancji wskazał także, że słusznie uznał Marszałek Województwa, że skarżący jako przedsiębiorca odpowiedzialny jest za funkcjonowanie swojego przedsiębiorstwa w zgodzie z prawem oraz postanowieniami ww. zezwoleń i z odpowiedzialności tej nie może się zwolnić. Nadto SKO stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, w konsekwencji czego decyzję wydano w sposób właściwy i zgodny z literą prawa, tym bardziej, że skarżący miał świadomość, iż dalsze naruszenia warunków zezwolenia skutkować będą jego cofnięciem.

Na powyższą decyzję SKO skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. - polegające na uznaniu, że przepis ten może mieć zastosowanie przy jakimkolwiek – nawet najmniejszym naruszeniu obowiązków wynikających z art. 18 b u.t.d.; a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niezebranie istotnego i pełnego materiału dowodowego oraz niedokonanie jego oceny zgodnie w postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego – tj. z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący uznał, że cofnięcie mu zezwolenia było za daleko idącym środkiem. Podał, że gdyby został wezwany do usunięcia uchybień to niezwłocznie by to uczynił. Podkreślił przy tym, że naruszenia ujawnione podczas ww. kontroli były incydentalne. Wskazał, że pasażerowi wysadzani poza wyznaczonymi przystankami były osobami starszymi, którym kierowca chciał dopomóc z czysto ludzkich pobudek, a zatrzymania te nie naruszały zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oświadczył również, że zarówno zmiana trasy, jaki i opóźnienia w przyjazdach i odjazdach autobusów następowały bez jego zgody i wiedzy, i były wyłącznie wynikiem decyzji kierowcy, na co nie miał wpływu. Podał, że nie zawsze jest możliwe trzymanie się rozkładu jazdy, bowiem ten obowiązek zależny jest często od stanu dróg, liczby pasażerów czy warunków atmosferycznych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że skarżący był wzywany przez Marszałka Województwa do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli naruszeń bezskutecznie, wobec czego zarzut skargi tyczący zastosowania wobec niego zbyt daleko idącego środka, w postaci cofnięcia zezwolenia jest nieuzasadniony. Odnośnie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał, że w toku postępowania zostały podjęte wszelkie kroki zmierzające do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a materiał dowodowy zebrano i oceniono w sposób wyczerpujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ.

Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy naruszają prawo.

Podstawę materialnoprawną orzekania organów stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. stanowi, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Mając na względzie ten przepis organy – Marszałek Województwa, a następnie SKO cofnęły skarżącemu zezwolenie. Skarżący zarzucił, że cofnięcie to było za daleko idącym środkiem. Z twierdzeniem tym Sąd się zgadza i wskazuje, że przytoczony przepis nie jest jedynym przepisem regulującym kwestię cofnięcia zezwolenia. Art. 90 u.t.d. stanowi niejako uzupełnienie uregulowań objętych ww. art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z nim w wyniku kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia:

1. wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie,

2. cofa zezwolenie z zachowaniem warunków z art. 24 ust. 4 - 6 u.t.d.

Ustawodawca wprowadził zatem obowiązek wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień i wyznaczenia mu w tym celu stosownego terminu. Uregulowanie to ma na celu złagodzenie rygorów przewidzianego w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Chodzi bowiem o to, aby z jednej strony przedsiębiorcy bezwzględnie przestrzegali warunków zezwoleń, a z drugiej strony, aby pochopnie nie pozbawiać ich prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc obligatoryjnym etapem postępowania, mającym na celu zdyscypliniowanie przedsiębiorcy. Ten etap postępowania musi być przeprowadzony przed cofnięciem zezwolenia i jego realizacja musi być ściśle przestrzegana.

Z literalnego brzmienia art. 90 u.t.d. i użycia przez ustawodawcę kategorycznego sformułownia – "organ wzywa" wynika, że dokonanie wezwania i udzielnie terminu na usunięcie uchybień jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia, a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania.

Należy też zauważyć, że samo wezwanie i udzielnie terminu na usunięcie uchybień nie wystarczy dla cofnięcia zezwolenia. Prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. w związku z art. 90 u.t.d. wymaga, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził, czy uchybienia zostały usunięte i sporządził z tego protokół. Dopiero, gdy kontrola wykaże, że mimo wezwania do usunięcia uchybień i udzielenia terminu na poprawę przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, organ cofa zezwolenie. Inne rozumienie powołanego przepisu pozbawiłoby go jakichkolwiek walorów prawnych i praktycznego sensu (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2005r., OSK 1086/04, Lex 186877 oraz w wyroku z 2 września 2008 r., II GSK 312/08).

Należy zatem uznać, że zastosowanie przez organ wskazanej kolejności działania jest obligatoryjne, a odstąpienie od procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości z określeniem terminu i sprawdzenia, czy w tym terminie nieprawidłowści zostały usunięte, czyni cofnięcie zezwolenia przedwczesnym i niedopuszczalnym.

Chodzi bowiem oto, aby przedsiębiorca przed odebraniem mu prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia był wyraźnie powiadomiony o tym, że organ udzielający zezwolenia nie będzie tolerować nieprawidłowości, daje termin na wprowadzenie zmian i poprawę, a w przypadku niezastosowania się do wymagań - cofnie zezwolenie.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organ nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z art. 90 u.t.d. Przed cofnięciem skarżącemu zezwolenia (na podstawie art. 24 ust .4 pkt 2 u.t.d.) nie wezwały go do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli uchybień, w zakreślonym terminie, pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane są do wypełnienia ww. ustawowego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy pisma kierowane do skarżącego były to jedynie zawiadomienia i wezwania do udzielenia wyjaśnień (pismo z [...] lipca i [...] sierpnia 2008 r.). W treści tej korespondencji, ani w żadnej innej skarżący nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości, pod rygorem cofnięcia zezwolenia, a tym bardzie nie udzielono mu na tą okoliczność żadnego terminu.

W ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie zinterpretował art. 24 ust.4 pkt.2 u.t.d., niewziąwszy pod uwagę regulacji art. 90 u.t.d. Wobec tego naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego – ustawy o transporcie drogowym, jak i prawa procesowego - Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie poprawności przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Błędnie uznały, że skierowanie do strony jakichkolwiek pism wytykających uchybienia spełniało wymogi art. 90 u.t.d. i pozwalało na zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Taka błędna wykładnia stanowi naruszenie prawa materialnego i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcie zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a.