II OSK 873/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-08-30	
Data wpływu	2011-04-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2110/10	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art 188 w związku z art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 135 oraz 203 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 900 (słownie: dziewięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy karę w wysokości 6000 zł za niezakończenie w terminie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. C. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że z analizy kopii rejestrów wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę przekazanych do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zachodziło domniemanie przekroczenia terminu 65 dni wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowa decyzja została wydana po upływie 232 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Wojewoda podkreślił, iż od przedmiotowego okresu należało odliczyć 155 dni (okres zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r.) oraz 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co oznacza, że Prezydent m.st. Warszawy przekroczył ww. termin o 12 dni, co przy zastosowaniu ustawowej kary za zwłokę dało łączny wymiar kary w wysokości 6000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. złożył Prezydent m.st. Warszawy.

Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, iż początkiem terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego był dzień złożenia wniosku, tj. 1 grudnia 2008 r. Decyzja o pozwoleniu została wydana [...] lipca 2009 r., a więc po upływie 232 dni. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu 65 dni na wydanie decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień z winy strony. Dlatego okres zawieszenia postępowania od 9 lutego – 13 lipca 2009 r. wynoszący 155 dni podlegał odliczeniu (232-65-155=12) co stanowi o 12-dniowym przekroczeniu terminu ustawowego, czyli wymiarze kary za zwłokę 6000 zł. Jak podkreślił organ odwoławczy brak jest w świetle ustawy i orzecznictwa sądowego podstaw do odjęcia 7 dni związanych z możliwością złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania (brak dowodu, aby zażalenie było złożone), czy też czasu związanego z powiadomieniem stron o złożonym wniosku o zawieszenie postępowania jako, że są to zwykłe czynności procesowe. Zaś oczekiwanie na uzupełnienie przez inwestora dokumentów stanowi niezawiniony okres zwłoki, ale wtedy , gdy zostało wydane w tej kwestii postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. wniósł Prezydent m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania.

Sąd podkreślił też, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez stronę w dniu 1 grudnia 2008 r. wniosku, organ zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. na wniosek strony. W dniu 13 lipca 2009 r. podjęto zwieszone postępowanie, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 21 lipca 2009 r. Inwestor oczekiwał więc na decyzję o pozwoleniu 232 dni. Zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego organ wojewódzki odliczył od czasu rzeczywistego trwania postępowania okres zawieszenia postępowania (9 luty 2009 r. – 13 lipca 2009 r.) oraz 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, uzyskując wynik 12 dni przekroczenia terminu. Sąd podkreślił, że odliczeniu od całości postępowania nie podlega czas związany z zawiadomieniem strony o wniosku o zawieszenie postępowania, jak też okres na ewentualne zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, ani też czas związany z oczekiwaniem na stanowisko inwestora co do uwag innych stron, gdyż są to zwykłe czynności procesowe. Również oczekiwanie w tym konkretnym przypadku na uzupełnienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie może podlegać odliczeniu, zwłaszcza że czas uzupełnienia dokumentów stanowi okres niezawinionej zwłoki przez organ tylko wtedy, gdy zostało wydane postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora obowiązek związany z dostarczeniem tych dokumentów. Brak takiego postanowienia w przedmiotowej sprawie wskazuje na przyjęcie przez organ, że wniosek spełniał wymogi prawa budowlanego, a zatem organ nie może okolicznością oczekiwania usprawiedliwiać przekroczenia terminu 65 dni.

W ocenie Sądu organ jest gospodarzem postępowania w sprawie wydania pozwolenia i to wyłącznie organ odpowiada za terminowość załatwienia sprawy. Jeżeli w dokumentacji były nieprawidłowości należało zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a brak postanowienia wydanego w tym trybie jest działaniem obciążającym organ i powoduje niemożliwość odliczenia tego okresu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. wniósł Prezydent m.st. Warszawy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że procesowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8, niepodlegającym wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę;

2. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że okres oczekiwania przez organ na wniesienie przez strony postępowania sprzeciwu co do zawieszenia postępowania na żądanie inwestora nie jest okresem opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowanym z przyczyn niezależnych od organu o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, iż do terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie powinny być wliczone:

– okres oczekiwania przez organ na wniesienie przez strony ewentualnego sprzeciwu co do zawieszenia postępowania na żądanie inwestora,

– termin przewidziany do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie na żądanie strony, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie, jeżeli nie sprzeciwią się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tak więc fakultatywne zawieszenie postępowania jest uzależnione od pewnych warunków. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ nie może zawiesić postępowania na wniosek strony, jeżeli sprzeciwiłyby się temu inne strony i zagrażałoby to interesowi społecznemu. Aby sprawdzić, czy inne strony nie są przeciwne zawieszeniu postępowania na żądanie strony inicjującej wszczęcie postępowania, organ musi zawiadomić strony o wpłynięciu takiego żądania i odczekać na ewentualny sprzeciw stron. W tym przypadku organ oczekiwał na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez strony w terminie od 21 stycznia do 2 lutego 2009 r., co nie powinno być wliczone do ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę. Brak sprzeciwu innych stron na zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 381).

Podobnie termin przewidziany (7 dni) do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.) nie może być wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż jest to jeden z terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2010 r., VII SA/Wa 959/10, Lex nr 760179; wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., II OSK 1589/10, Lex nr 1070353). Na temat wykładni przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 (ONSA 2000, nr 4, poz. 137).

Poza tym należy zauważyć, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym (wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08, Lex nr 558392; wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., II OSK 1190/09, Lex nr 597158; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 292; Z. Wiśniewski, Postępowanie uzgodnieniowe z organami ochrony środowiska w procesie budowlanym. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2008, nr 4, s. 43). Zgodnie z powyższą zasadą przyjętą w orzecznictwie jak i w doktrynie, okres, w którym organ nie dysponuje kompletem akt wymaganych do wydania pozwolenia na budowę, jak w tym przypadku inwestor wypożyczył (wycofał) 4 egzemplarze projektu budowlanego celem dokonania zmian, powinien również być odliczony od terminu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a takim postępowaniem bez wątpienia jest postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, wszczęte złożeniem odpowiedniego wniosku (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego), organ nie mógł odmówić inwestorowi wydania 4 egzemplarzy projektu budowlanego, celem dokonania niezbędnych zmian, poprawek. Jednak opóźnienie w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wynikłe z tego tytułu, stanowi opóźnienie spowodowane z winy strony, z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego.

Nie znajduje więc żadnego racjonalnego uzasadnienia pogląd, że okresu, w którym inwestor wypożyczył projekt budowlany w celu jego uzupełnienia bądź dokonania niezbędnych zmian, nie może być odliczony od terminu 65 dni wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, skoro organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Pogląd ten można by uznać za słuszny gdyby inwestor złożył wniosek niekompletny o wydanie pozwolenia na budowę, pozbawiony wymaganych 4 egzemplarzy projektu budowlanego.

W tym jednak przypadku inwestor wycofał 4 egz. projektu budowlanego już po wszczęciu postępowania, czego następstwem było złożenie wniosku o zawieszenie postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.