II SA/Wr 254/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-30	
Data wpływu	2019-04-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OSK 258/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2101;  art. 12 ust. 1,  art. 12a ust. 1,  art. 12 b ust. 1, 3, 4, 6; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].10.2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 12b ust. 8 w związku z art. 7d pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 12a ustawy z 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017r. poz. 2101 ze zm., dalej: u.p.g.k.), w związku z ustosunkowaniem się wykonawcy prac geodezyjnych D. P.- B. (wspólnika spółki cywilnej), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...]S.C. z siedzibą w [...] do wyników weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...] zawartych w protokole weryfikacji z [...].05.2017 r. i po rozpatrzeniu stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych w stosunku do uwag ujętych w protokole z weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono m.in., że [...].05.2016 r. wpłynął do Prezydenta Miasta [...] operat techniczny zawierający dokumenty będące wynikiem prac geodezyjnych zarejestrowanych pod identyfikatorem nr [...]. W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji zwrócono wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego materiały wraz z protokołem weryfikacji z [...].06.2016 r. W dniu [...].06.2016 r. wykonawca ponownie przedłożył operat geodezyjny wraz z pismem przewodnim odnoszącym się do wykazanych nieprawidłowości przedstawionych w protokole. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem wykonawcy prac geodezyjnych, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nie uwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, które zakończył decyzją z [...].08.2016 r., nr [...] odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...] z [...].11.2016 r., nr [...].

W dniu [...].02.2017 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło od wykonawcy D. P.B. drugie zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych zarejestrowanych pod identyfikatorem nr [...]. Do zawiadomienia dołączono: "Spis dokumentów operatu technicznego" oraz "Aneks do sprawozdania technicznego z [...] maja 2016 r.". W punkcie rodzaj, cel oraz zakres rzeczowy wykonanych prac, wykonawca napisał, że "określono w sprawozdaniu technicznym z dnia [...] maja 2016 r.". W trakcie weryfikacji przedłożonych dokumentów stwierdzono brak załączonych dokumentów, które zostały opisane w spisie dokumentów operatu technicznego oraz wskazano na brak w standardach technicznych dokumentu określonego jako aneks do sprawozdania technicznego. W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji zwrócono wykonawcy przekazane przez niego materiały wraz z protokołem weryfikacji z [...].05.2017 r. W dniu [...].06.2017 r. wykonawca ponownie przedłożył zwrócone materiały wraz z pismem przewodnim odnoszącym się do nieprawidłowości przedstawionych w protokole. W tym zakresie wskazał, że oryginały dokumentów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej [...], zostały przekazane [...].06.2016 r. wraz z pismem, w którym ustosunkowano się do wyników negatywnej weryfikacji zakończonej protokołem z [...].06.2016 r. Dokumenty te obecnie znajdują się w posiadaniu organu prowadzącego zasób. Wobec powyższego nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenia organu o tym, że dokumenty stanowiące wynik pracy geodezyjnej skompletowane w formie operatu technicznego nie zostały przekazane. Odnosząc się do naruszenia rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, wykonawca wyjaśnił z kolei, że zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego - aneks - to dodatek, uzupełnienie, załącznik, który stanowi integralną część dzieła lub pisma. W sytuacji uzupełnień i zmian dokumentu pierwotnego jakim jest sprawozdanie techniczne sporządzone [...].05.2016 r. i przekazane do weryfikacji łącznie z wynikami pracy geodezyjnej w formie operatu technicznego, jedyną formą jest sporządzenie aneksu, który stanowi integralną część pierwotnej dokumentacji oraz jest logiczną kontynuacją rozpoczętych i nie zakończonych prac geodezyjnych. Kwestionowanie zatem przez organ takiej formy uzupełnień nie znajduje żadnych podstaw w obowiązującym porządku prawnym. Na zakończenie tego pisma wykonawca wniósł o dołączenie dokumentów, które stanowią wyniki pracy geodezyjnej [...] będących w posiadaniu organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, do zawiadomienia z dnia [...].02.2017 r. w zakresie wynikającym ze spisu dokumentów oraz aneksu do sprawozdania technicznego i włączenie ich do zasobu.

Odnosząc się do tego stanowiska organ stwierdził, że wykonawca prac nie może powoływać się na fakt, że dokumenty obecnie znajdują się w posiadaniu organu prowadzącego zasób, z uwagi na to, że wskazana dokumentacja określona w spisie dokumentów operatu technicznego stanowi dowód w sprawie. W oparciu o wskazaną dokumentację została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...].08.2016 r., utrzymana w mocy decyzją [...] nr [...] z [...].11.2016 r. Wykonawca w przypadku kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych może natomiast wykorzystać w nowym operacie technicznym uwierzytelnione kopie lub odpisy dokumentów (zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a.), których treść nie była kwestionowana w procesie weryfikacji poprzedzającej wydanie decyzji o odmowie przyjęcia poprzedniego operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odwołaniu od tej decyzji wykonawczyni robót geodezyjnych zarzuciła organowi I instancji, że ten w postępowaniu weryfikacyjnym dwukrotnie odebrał jej oryginał operatu. Według strony nie otrzymała ona żadnego wyjaśnienia na mocy jakich przepisów organ potraktował oryginalne dokumenty jako dowód w sprawie i włączył je do akt postępowania administracyjnego. Tym samym skutecznie uniemożliwił jej dokonanie koniecznych zmian i poprawek w przekazanym operacie zgodnie z postanowieniami wynikającymi z zakończonego procesu weryfikacji. Strona wskazała przy tym, że procedura weryfikacji ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w wyniku pracy geodezyjnej i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowe bazy danych, co w tym przypadku poprzez działanie organu zostało uniemożliwione. Z treści u.p.g.k. wynika wprost, że organ do którego wykonawca przekazał operat techniczny w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji zwraca go wykonawcy wraz z protokołem, a wszczęcie postępowania administracyjnego jest jedynie dalszym ciągiem weryfikacji. Operat techniczny nie jest dowodem w sprawie, ani w rozumieniu przepisów u.p.g.k., ani też k.p.a., lecz przedmiotem sprawy o jego włączenie do zasobu. Dowodem w takiej sprawie jest w szczególności zawiadomienie wykonawcy o zakończeniu pracy, protokół weryfikacji wraz z kopiami dokumentów uzasadniających wynik weryfikacji. Zdaniem strony, organ poddając weryfikacji dokumentację geodezyjną ma pełną świadomość, że oryginał operatu będzie musiał zwrócić wykonawcy wraz z negatywnym protokołem. Już na tym etapie, czyli w momencie sporządzenia negatywnego protokołu weryfikacji, organ powinien zebrać odpowiedni materiał dowodowy (kopie dokumentów), wiedząc, że może dojść do postępowania administracyjnego w którym będzie istniała konieczność udowodnienia zasadności negatywnej weryfikacji. Traktowanie operatu technicznego, który po negatywnej weryfikacji, został zwrócony wykonawcy jako podstawowego dowodu budzi poważne wątpliwości, co do rzetelności i prawdziwości "dowodu", chociażby ze względu na fakt, że wykonawca w otrzymanej dokumentacji może i ma do tego prawo dokonać zmian i poprawek, co powoduje dyskwalifikację takiego materiału jako podstawowego dowodu w sprawie. Ponadto to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek zebrania rzetelnego materiału dowodowego. Z tych też powodów odwołująca wskazała na brak akceptacji dla twierdzenia organu I instancji zawartego w zaskarżanej decyzji, że chcąc zakończyć rozpoczętą w [...] r. pracę geodezyjną, musi ona wystąpić o kopie przedłożonych przez nią wcześniej dokumentów, które zostały włączone jako dowód w sprawie do akt postępowania.

[...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z [...].01.2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że istotą sprawy w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie jest rozstrzyganie o przyjęciu operatu lecz ocena zasadności odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez odwołującą się w odniesieniu do przepisów obowiązującego prawa. W tym zakresie organ przytoczył treść odpowiedniej regulacji prawnej (art. 12 a ust. 1, art 12b ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.g.k. oraz § 71 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 rozporządzenia z 9.11.2011 r. w sprawie standardów wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) – dalej: rozporządzenie w sprawie standardów). Organ odwoławczy dokonał raz jeszcze oceny dokumentacji przekazanej przez wykonawcę i stwierdził naruszenie art. 12a ust. 1 u.p.g.k. związku z § 71 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, poprzez brak przekazania przy "zawiadomieniu o zakończeniu prac geodezyjnych" z [...].02.2017 r. zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b, dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii wymaganych przepisami rozporządzenia w sprawie standardów. [...] stwierdził, że przedłożone przez wykonawcę przy zawiadomieniu z [...].02.2017 r. dokumenty pod względem kompletności, nie spełniają wymogów wynikających z powołanych przepisów prawa. Wskazał przy tym, że to na wykonawcy prac geodezyjnych, a nie na organie spoczywa obowiązek skompletowania dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych w operat techniczny i przekazania go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Pomimo tego, że wykonawca przedłożył dokumentację zawierającą rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych przy zawiadomieniu z [...].05.2016 r., to w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji i nieuwzględnieniem stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, organ I instancji decyzją z [...].08.2016 r. orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]. W konsekwencji, operat ten stał się częścią akt sprawy administracyjnej i jest w posiadaniu organu I instancji. [...] wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych wnosząc o "dołączenie" do materiałów przekazanych przez niego przy zawiadomieniu z [...].02.2017r. "dokumentów, które stanowią wyniki pracy geodezyjnej [...] będących w posiadaniu organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (...), w zakresie wynikającym ze spisu dokumentów oraz aneksu do sprawozdania technicznego" dokonuje próby przeniesienia na organ obowiązku skompletowania całości dokumentacji w postać operatu technicznego. Zdaniem [...] stwierdzone powyżej naruszenie przepisów stanowi podstawę do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę, objętych zgłoszeniem prac o identyfikatorze [...]. Jednocześnie organ wyjaśnił, że akta sprawy stanowią obligatoryjny zbiór materiałów gromadzonych w ramach prowadzenia sprawy administracyjnej w celu udokumentowania i utrwalenia przebiegu postępowania oraz zabezpieczenia dowodów, na podstawie których organ ustalił istotne okoliczności sprawy i orzekł w sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie "o odmowę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych" jest weryfikacja prawidłowości przekazanych przez wykonawcę wyników tych prac. Możliwość oceny prawidłowości takiego orzeczenia wymaga dostępu nie tylko do samego protokołu weryfikacji, o którym mowa w art 12b ust. 3 u.p.g.k., czy też stanowiska wykonawcy do wyników weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 7 tej ustawy ale do samego operatu technicznego, o którym mowa w § 71 rozporządzenia w sprawie standardów. Tylko bowiem materiały operatu technicznego pozwalają na realną weryfikację poprawności wyników prac geodezyjnych. A więc, stanowią one merytoryczny element sprawy administracyjnej i muszą stanowić część akt administracyjnych tej sprawy. W konsekwencji nie ma możliwości ich wydania, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydawania części akt administracyjnych. Pozwalają natomiast na dostęp do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zgodnie z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Zatem, wykonawca prac geodezyjnych, po wydaniu decyzji odmawiającej przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który decyduje się na kontynuowanie zgłoszonych prac geodezyjnych a następnie przekazanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowego operatu technicznego, może włączyć do tego nowego operatu uwierzytelnione przez starostę kopie lub odpisy dokumentów.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło [...] z/s w [...], którą to organizację dopuszczono do udziału w postepowaniu na prawach strony postanowieniem [...] z [...].11.2017 r. Skarżący podmiot zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego i uznania, że wykonawca prac geodezyjnych nie przekazał właściwemu organowi służby geodezyjnej i kartograficznej materiałów opisanych w art. 12a ust. 1 u.p.g.k. Podnosząc tak sformułowany zarzut autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Według skarżącego wykonawca prac geodezyjnych, zgodnie z art. 12a ust. 1 u.p.g.k., przekazał [...].06.2016 r. do organu I instancji wraz z zawiadomieniem wyniki swojej pracy w formie operatu technicznego. Operat ten został włączony przez organ do akt postępowania administracyjnego, jako dowód w sprawie. Wykonawca prac geodezyjnych złożył wniosek o zwrot operatu będącego jego własnością ale organ odmówił jego wydania. Dokonując opisanej czynności organ zdecydował o przepadku dowodu rzeczowego, przedmiotu własności stanowiącego nośnik wartości niematerialnej - informacji pozyskanej i przetworzonej przez wykonawcę prac geodezyjnych. Była to czynność bezprawna i rażąco naruszająca prawa i interesy wykonawcy prac geodezyjnych. Wystarczającym dowodem w sprawie, możliwym do włączenia do akt postępowania, byłby w tym przypadku protokół z oględzin czy też uwierzytelnione kopie z istotnych dla sprawy kart operatu. Wykonawca prac geodezyjnych podejmując kolejną próbę włączenia materiałów powstałych z pracy geodezyjnej przekazał kolejne zawiadomienie o jej zakończeniu, dołączając dodatkowe materiały oraz wskazał na materiały będące już w posiadaniu organu, włączone bezprawnie do akt postępowania administracyjnego. Była to jedyna możliwość realizacji obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 1 u.p.g.k., którego niespełnienie zagrożone jest karą grzywny na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1. W takich okolicznościach sprawy skarżący uznał za niemożliwe dostosowanie się do stanowiska organu odwoławczego na temat sposobu skompletowania operatu technicznego przez wykonawcę prac geodezyjnych, skoro organ I instancji dokonał przepadku materiałów z których ten materiał ma się składać. Podkreślono, że wykonawca spełnił podstawowe i źródłowe dla innych regulacji wymagania wynikające z art. 12a ust. 1 u.p.g.k. i przekazał materiały powstałe z wykonanej pracy organowi służby geodezyjnej i kartograficznej. Są one nadal w posiadaniu tego organu. Tym samym postulat organu odwoławczego, że wykonawca ma obowiązek samodzielnie skompletować operat techniczny z materiałów, które są w posiadaniu organu I instancji, a których ten organ nie chce wydać, z całą pewnością pozbawiony jest logiki i stanowi dowód na błędną ocenę stanu faktycznego oraz błędne zastosowanie art. 12a ust. 1 u.p.g.k.

Odpowiadając na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przywołując treść art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 u.p.g.k. oraz § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że to na wykonawcy prac geodezyjnych został nałożony obowiązek przekazania zbiorów danych oraz dokumentów wymaganych wskazanymi przepisami. W przekazanym przez wykonawcę prac geodezyjnych operacie technicznym winny znaleźć się dokumenty (lub ich uwierzytelnione kopie), zawierające rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów. Przyznając, że pismem z [...].02.2017 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił organ I instancji o zakończeniu prac geodezyjnych, lecz jako zbiory danych oraz inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych przekazała jedynie dwie karty: 1. spis dokumentów operatu technicznego; 2. aneks do sprawozdania technicznego z [...].05.2016 r. W ten sposób przedłożona dokumentacja - pod względem kompletności, nie spełnia wymogów wynikających ze wskazanych powyżej przepisów prawa, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.), wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Ponadto, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Jak stanowi art. 12b ust. 3 i 4 ustawy, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Zgodnie z art. 12b ust. 6-8 cytowanej ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Takie rozstrzygnięcie podjął Prezydent Miasta [...] w dniu [...].10.2018 r., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zgodzić się przy tym należało z poglądem organu odwoławczego, że ponownie rozpatrując sprawę, ten organ zobligowany był do zbadania jedynie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. Dalej stwierdzić należy, że przeprowadzona w sprawie procedura weryfikacji dokumentacji technicznej, która zakończyła się wskazanymi rozstrzygnięciami, nie budziłaby wątpliwości Sądu, gdyby nie wystąpienie istotnej w tej konkretnej sprawie okoliczności. Mianowicie, na procedurę weryfikacyjną rozpoczętą zawiadomieniem z [...].02.2017 r. przez wykonawcę prac geodezyjnych o ich zakończeniu oraz przedstawieniu organowi wyników tychże prac należy spojrzeć z szerszej perspektywy. Należy uwzględnić postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją ostateczną [...] z [...].11.2016 r. nr [...]. W aktach sprawy zakończonej tą decyzją znajduje się pismo przewodnie z [...].01.2017 r., z którego wynika, że wobec braku wniesienia skargi do sądu administracyjnego [...] przekazał Prezydentowi Miasta [...] akta administracyjne sprawy dotyczącej odwołania wykonawcy prac geodezyjnych do decyzji tego organu z [...].08.2016 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyjęcia do [...] materiałów sporządzony w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...]. Akta administracyjne, w tym dokumenty przedłożone wraz z zawiadomieniem z [...].05.2016 r. (operat techniczny, sprawozdanie techniczne) - po ich wykorzystaniu dla potrzeb postępowania odwoławczego – zostały więc zwrócone organowi I instancji. Powstaje zatem problem dotyczący możliwości dalszego wykorzystania przez wykonawcę oryginału operatu technicznego przedłożonego przez niego wraz z zawiadomieniem z [...].05.2016 r. Organy orzekające w kontrolowanej sprawie utrzymują, że materiał ten stanowi akta administracyjne sprawy zakończonej ostateczną decyzją z [...].11.2016 r. i nie może być zwrócony wykonawcy. Może on jedynie sporządzić z nich uwierzytelnione kopie. Skarżąca strona tego poglądu nie podziela. Twierdzi, że skoro wykonawca zdecydował się na kontynuowanie zgłoszonych prac, to powinien mieć możliwość poprawienia operatu technicznego i jego ponownego przedłożenia. Do tego jednak potrzeby jest oryginał operatu technicznego. Skoro organ odmówił jego zwrotu (przy czym z akt wynika - na postawie notatki służbowej z [...].08.2016 r., że wykonawca jedynie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji [...].08.2016r. zażądał wydania oryginałów dokumentów, później takie żądanie ponowił dopiero na etapie postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem), to wykonawcy pozostało jedynie przedłożenie wraz zawiadomieniem z [...].02.2017 r. (które wpłynęło do organu miesiąc po zwrocie akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...].11.2016 r.), poza spisem dokumentów operatu technicznego - zmienionym wobec spisu przedłożonego wraz zawiadomieniem z [...].05.2016 r., dokumentu nazwanego: "Aneks do Sprawozdania technicznego z [...] maja 2016 r.". Treść tego dokumentu wprost nawiązuje do sprawozdania technicznego z [...].05.2016. Wskazuje się w nim jakie zapisy zostają dodane do sprawozdania technicznego (por. pkt 6 b, pkt 9). Wyjaśnia się przy tym, że oryginały wytworzonych dokumentów, w tym operat techniczny, znajdują się w posiadaniu organu prowadzącego zasób. Dlatego też do tego zawiadomienia o zakończeniu pracy geodezyjnej nie dołączono kopi czy też odpisów operatu technicznego. Z kolei w piśmie z [...].06.2017 r., będącym ustosunkowanie się wykonawcy do protokołu weryfikacyjnego z [...].05.2017 r., znajduje się wniosek o dołączenie dokumentów, które stanowią wyniki pracy geodezyjnej [...], a które znajdują się w posiadaniu organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny w zakresie wynikającym ze spisu dokumentów oraz aneksu do sprawozdania technicznego.

Wobec tak zarysowanej osi sporu kluczową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do [...] baz danych lub innych materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej oryginał operatu powinien być zwrócony wykonawcy lub też alternatywnie, tak jak oczekuje tego wykonawca w piśmie z [...].06.2017 r., organ powinien dołączy te materiały do zawiadomienia z [...].02.2017 r. w zakresie wynikającym ze spisu dokumentów oraz aneksu do sprawozdania technicznego. Problem dotyczy zatem ponownego wykorzystania przez wykonawcę dokumentów składających się na operat techniczny w przypadku kontynuacji przez niego zgłoszonych prac geodezyjnych.

Biorąc pod uwagę treść art. 12b ust. 6 u.p.g.k. nie budzi wątpliwości, że wykonawca powinien dysponować oryginałem operatu technicznego w okresie od zwrotu operatu wraz protokołem weryfikacji a złożeniem przez niego zastrzeżeń do protokołu. W przypadku negatywnej weryfikacji organ obowiązany jest zwrócić wykonawcy operat techniczny. Do tego momentu jest jedynie jego posiadaczem. Powołana ustawa nie zawiera jakichkolwiek regulacji na temat późniejszego obiegu dokumentów składających się na operat techniczny. Problem ten stał się jednak przedmiotem rozważań piśmiennictwa przedmiotu. G. N. wyraził istotny dla sprawy pogląd, że z wyjątkiem wskazanego wyżej czasu między zwrotem operatu wraz z protokołem weryfikacji wykonawcy a złożeniem przez niego zastrzeżeń do tego protokołu, od dnia przekazania operatu technicznego wraz z zawiadomieniem o zakończeniu prac geodezyjnych do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia o ich przyjęciu lub odmowie przyjęcia do baz danych lub innych materiałów stanowiących wynik tej pracy, oryginał operatu powinien (lub jego uwierzytelniona kopia) znajdować się w posiadaniu organów [...] (Tenże, Oryginał czy Kopia, Geodeta. Magazyn Geoinformacyjny nr 5 (264)) maj 2017, s. 49). Wymaga przy tym zauważenia, że autor tego stanowiska dopuszcza możliwość wystąpienie takiej sytuacji, kiedy to organ zarówno czasie ponownej weryfikacji materiałów w kontekście uwag wykonawcy a w przypadku jej negatywnego wyniku, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie przyjęcia do [...] zbioru danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę i wydania stosownej decyzji, dysponuje jedynie uwierzytelnioną przez siebie kopią operatu technicznego. Podstawą prawną dla takiego działania stanowi regulacja zwarta w art. 76a k.p.a. Organ weryfikujący wyniki pracy geodezyjnej będąc w posiadaniu oryginału lub uwierzytelnionej kopii operatu, może zatem w trakcie postępowania dołączyć do akt sprawy poświadczoną przez siebie kopię operatu. Dalej G. N. wskazuje na możliwość organu, gdy uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, wystąpienia do wykonawcy o jego dostarczenie. Ze stanowiska zaprezentowanego przez G. N. wywnioskować można więc pogląd, że skoro dopuszczalna jest sytuacja, gdy organ dysponuje w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jedynie uwierzytelnioną kopią operatu technicznego, to tym bardziej już po jego zakończeniu oryginał dokumentów powinien zostać zwrócony wykonawcy z równoczesnym wykonaniem przez organ ich uwierzytelnionych kopii. W ocenie Sądu, taka forma utrwalenia akt administracyjnych nie będzie stanowić prawnej przeszkody dla przeprowadzenia ewentualnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia zarówno w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jak i przed sądem administracyjnym. Nie można również twierdzić, że dojdzie wówczas do nieprzewidzianego w k.p.a. wydania części akt administracyjnych. Gdyby jednak zaistniała sytuacja, tak jak w niniejszej sprawie, że organ nie wydał wykonawcy oryginału operatu, a strona nie zdecydowała się zaskarżyć bezczynności organu w tym zakresie, to uznać należy za dopuszczalną sytuację, że kontynuując zgłoszone prace geodezyjne wykonawca, nie będzie co do zasady zobligowany do sporządzenia nowego operatu technicznego (do którego jak sugeruje [...] powinien włączyć uwierzytelnione przez Prezydenta kopie lub odpisy dokumentów), ale wprost powołując się na oryginał operatu technicznego znajdujący się w dyspozycji tego organu (zobacz wniosek zawarty w piśmie z [...].06.2017 r.), przedłoży jedynie poprawione materiały, które w jego ocenie czynią zadość wcześniejszej weryfikacji pracy geodezyjnej. Wówczas organ weryfikacją powinien objąć całość materiałów, tj. dokumenty przedłożone przy ponownym zawiadomieniu o wykonaniu pracy geodezyjnej oraz będące już w jego posiadaniu. W analizowanym przypadku modyfikacja operatu technicznego dotyczyła jedynie przedłożenia nowego spisu dokumentu operatu oraz zmiany treści sprawozdania technicznego. Według wykonawcy, pozostałe dokumenty pozostały bez zmiany. Tak postrzegany materiał dowodowy, w ocenie Sądu, powinien stanowić źródło danych do oceny prawidłowości wyników wykonanej pracy geodezyjnej. Nieprawidłowości, a takich oczywiście nie można wykluczyć, powinien organ zawrzeć w protokole z weryfikacji tak postrzeganego zbioru danych oraz innych materiałów przekazanych do [...]. Obowiązkiem organu jest przeprowadzić ich weryfikację jako całość. W przypadku negatywnej weryfikacji wraz z protokołem organ powinien zwrócić wykonawcy oryginał operatu technicznego oraz dokumenty przekazane wraz z zawiadomieniem z [...].02.2017 r.

Przedstawione w tym miejscu podejście do zakresu procedury weryfikacyjnej - w tym szczególnym przypadku, kiedy wykonawca zdecydował się na kontynuację zgłoszonych prac geodezyjnych, czynić będzie zadość zasadzie praworządnego działania organu administracyjnego oraz obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie można również twierdzić, że w takim przypadku dojdzie do przerzucenia na organ obowiązku skompletowania dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych w operat techniczny, skoro taki dokument pozostaje już w posiadaniu organu. Nie musi on przy tym występować do innych organów lub podmiotów o jego udostępnienie. Ponadto należy uznać, że prezentowane przez organy stanowisko stanowi wyraz nadmiernego formalizmu. W ocenie Sądu, przeszkodą nie jest w tym przypadku treść § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Nadto pogląd, że w przypadku kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych wykonawca może wykorzystać w nowym operacie technicznym kopie lub odpisy dokumentów, których treść nie była kwestionowana w procesie weryfikacji poprzedzającej wydanie decyzji o odmowie przyjęcia poprzedniego operatu technicznego do [...], byłby prawidłowy pod jedynym warunkiem, mianowicie takim, że wykonawcy prac geodezyjnym organ zwróciłby oryginały dokumentów. Na koniec w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w odwołaniu, że analizowana procedura weryfikacji ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w wyniku pracy geodezyjnej i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowe bazy danych.

W kontrolowanej sprawie doszło więc do naruszenia przez organy norm procesowych zawartych w przepisach art. 7, art. 77, art. 76a, art. 80 k.p.a., gdyż z powodu wadliwej wykładni art. 12b ust. 6 u.p.g.k. oraz § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, ograniczono przyznane wykonawcy uprawnienie do zwrotu oryginału operatu technicznego i tym samym pozbawiono go możliwości skutecznej kontynuacji zgłoszonych prac geodezyjnych. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji dokonały wadliwej wykładni prawa procesowego i materialnego i nienależycie wyjaśniły zaistniałe w sprawie fakty mające znaczenie dla załatwienia sprawy i zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zostały uchylone decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować procedurę weryfikacji dotyczącą zawiadomienia z [...].02.2017 r. z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni.