Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dokonywana przez pryzmat celu świadczenia oraz

dobra dziecka, wyklucza automatyzm w dzieleniu kwoty wsparcia na połowę w przypadku opieki naprzemiennej, jeżeli tylko

jeden z małżonków złożył wniosek, a wypłata pełnej kwoty świadczenia jednemu z rodziców nastąpiła za ich zgodnym

porozumieniem i służyła niezakłóconemu zaspokajaniu potrzeb małoletniego beneficjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 456/24 w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r., nr SW/1012935151 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz Ł. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 456/24 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r., nr SW/1012935151 oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2023 r., nr SW/1012935151 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i umorzył postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a), tj.:

a) art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 5 ust. 2a tej ustawy przyznaje możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, jedynie pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia, w sytuacji gdy przepis ten nie przewiduje możliwości zmiany wysokości należnego świadczenia wychowawczego, w szczególności jego zwiększenia, w zależności od sposobu i zakresu faktycznego wykonywania opieki, czy niewystąpienia z odrębnym wnioskiem przez drugiego z rodziców;

b) art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 i r. poz. 1576) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie ma konieczności badania przesłanek określonych w art. 25 ustawy, bowiem wystarczające jest dopuszczenie przez Sąd porozumienia rodziców co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego, aby przyjąć, iż skarżący nie pobrał nienależnie świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy wypłacone skarżącemu świadczenie stanowi takie świadczenie wobec braku do niego prawa zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy i podlega zwrotowi.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie. Wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 23 stycznia 2026 r. Rzecznik Praw Dziecka wstąpił do postępowania wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organ sformułował dwa zarzuty, które pozostają ze sobą w ścisłym związku. Pierwszy dotyczy wykładni przepisu art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Drugi dotyczy wykładni art. 25 ust. 2 pkt 6 tej samej ustawy.

Argumentacja skargi kasacyjnej oparta została na literalnym brzmieniu wskazanych przepisów. Tymczasem, w przypadku tekstów prawnych nie chodzi o to, aby po prostu rozumieć tekst lub pojedynczy przepis. Chodzi o to, aby zrozumieć ten tekst zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Takie ujęcie przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2780/14, oraz w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 978/15. Wskazuje ono na konieczność przejścia przez wszystkie fazy wykładni i wykorzystania reguł językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Podobny kierunek wywodu został szerzej uzasadniony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 829/17, przy odwołaniu do literatury, w tym do: A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004, s. 103–104, 151–152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994, s. 18–51, J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52–53, oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wyd. Pr. LexisNexis 2008, s. 57–64. Źródła orzeczeń pozostają dostępne w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych prowadzi do wniosku, że niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarga kasacyjna przyjmuje, że podział kwoty świadczenia na dwie równe części (po 250 zł) winien następować w sposób bezwzględny i z mocy samego prawa, niezależnie od faktu wystosowania wniosku przez drugiego z rodziców. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2a w praktyce prowadzi do podziału świadczenia po połowie "dla każdego z rodziców" tylko wtedy, gdy oboje wystąpią o świadczenie. Zdaniem organu z przepisu wynika bezwzględny podział na dwie części po 250 zł, niezależnie od tego, czy drugi rodzic złożył wniosek. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 5 ust. 2a wymaga jednak uwzględnienia pełnego kontekstu całej ustawy. Literalnie wskazany przepis stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jest to regulacja szczególna na tle ogólnych zasad określania adresata wypłaty. Zasadą jest bowiem, że w razie zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego świadczenie wypłaca się temu z uprawnionych, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka jest sprawowana równocześnie przez oboje, świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Zauważyć trzeba, że ustawodawca rozstrzyga kolizję uprawnień poprzez wskazanie adresata wypłaty, a nie poprzez redukcję kwoty należnej na dziecko. Z uwzględnieniem tego wniosku rozpatrywać należało funkcjonalne i systemowe uzasadnienie przepisu art. 5 ust. 2a. Przepis ten ma zapobiegać sytuacji, w której w warunkach opieki naprzemiennej, realizowanej w tożsamych okresach, świadczenie zostałoby wypłacone w całości na to samo dziecko każdemu z rodziców. Jednocześnie jednak, przepis ten stanowi gwarancję, że łączna partycypacja państwa w kosztach utrzymania dziecka pozostaje na poziomie jednej miesięcznej kwoty świadczenia. Przepis umożliwia równy podział tej kwoty pomiędzy rodziców, gdy oba uprawnienia są realnie wykonywane w reżimie świadczeniowym. Literalne brzmienie przepisu art. 5 ust. 2a nie może być jednak odczytywane w oderwaniu od celu samego świadczenia. Przy wykładni przepisu art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nieuprawnione jest stosowanie wyłącznie dyrektyw językowych w całkowitym oderwaniu od ratio legis omawianej regulacji, wyrażonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca jednoznacznie definiuje świadczenie wychowawcze jako instrument służący zaspokajaniu potrzeb życiowych dziecka, to proces rekonstrukcji normy prawnej musi uwzględniać fakt, iż to małoletni jest rzeczywistym beneficjentem przyznawanej pomocy. W konsekwencji, prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga każdorazowo zindywidualizowanej oceny przez pryzmat konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, co wyklucza dopuszczalność automatyzmu sprzecznego z celem ustawy. Z ustaleń przyjętych w niniejszej sprawie wynika, że Ł. K. w dniu 13 lutego 2022 r. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na dziecko P. K. . Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 20 marca 2022 r. poinformował skarżącego o przyznaniu świadczenia w wysokości 500 zł miesięcznie. Jednocześnie bezsporne pozostaje, że postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe z dnia 10 lutego 2019 r., sygn. akt IV Nsm 54/18, zatwierdzono ugodę rodziców zawartą 31 stycznia 2019 r. Ustalono w niej, że stałym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania obojga rodziców, a rozwiązanie to wynika z opieki naprzemiennej. Również bezsporne jest, że matka dziecka nie wystąpiła o świadczenie za ten okres i złożyła oświadczenie, iż wspólną wolą obojga rodziców jest, aby świadczenie wpływało na konto ojca. W tych okolicznościach nie doszło ani do rywalizacji rodziców o wypłatę świadczenia, ani do dublowania wypłaty, co byłoby sprzeczne z prawem. Rodzice dziecka pozostają w małżeństwie i zgodnie zadecydowali o uregulowaniu formy sprawowania opieki nad córką oraz co do sposobu pobierania świadczenia. Ustawa przewiduje instrumenty reakcji na wydatkowanie świadczenia niezgodnie z celem. W badanym przypadku nie ujawniono jednak potrzeby uruchamiania takich mechanizmów. Rodzice małoletniej pozostają zgodni co do tego, że mimo technicznej wypłaty całej kwoty do rąk ojca, w tym również części odpowiadającej udziałowi matki, świadczenie w całości zostało wykorzystane na cel, któremu służy. W tym świetle nie można przyjąć, że przepis art. 5 ust. 2a nakazuje organowi obniżyć świadczenie do połowy w sytuacji, gdy drugi rodzic świadomie i konsekwentnie nie skorzystał ze swojego uprawnienia w drodze złożenia wniosku, a rodzice spójnie i konsekwentnie wskazują, że środki w całości zostały spożytkowane na zaspokojenie potrzeb dziecka. Zaproponowany w skardze kasacyjnej automatyzm prowadziłby do skutku sprzecznego z konstrukcją świadczenia i z jego funkcją. Dziecko zostałoby pozbawione części wsparcia tylko dlatego, że rodzice przyjęli zgodnie techniczny sposób wypłaty należnego ich dziecku świadczenia do rąk jednego z nich. Nie można pomijać, że celem przepisu art. 5 ust. 2a ustawy jest zapobieżenie potencjalnym sytuacjom spornym. Przepis ten nie ma jednak wartości samoistnej i nie jest celem, lecz narzędziem. Zaakcentować trzeba, że w badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją minioną, w której nie ma żadnej wątpliwości, ani sporu co do tego, że cel ustawy został zrealizowany, a w związku z wypłatą świadczenia do rąk jednego z rodziców nie doszło do nadużyć, ani do konfliktu.

Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 3041/19, wskazując, że przepisy nie przewidują możliwości zmiany wysokości należnego świadczenia, w szczególności jego zwiększenia, w zależności od sposobu i zakresu wykonywania opieki albo niewystąpienia z wnioskiem przez drugiego z rodziców. Argument ten nie podważa jednak poprawności oceny dokonanej w badanej sprawie. W konkretnych okolicznościach badanej sprawy nie chodzi o zwiększenie świadczenia ponad kwotę przewidzianą przez ustawę. Kwota wsparcia na dziecko pozostaje na poziomie 500 zł miesięcznie. Spór dotyczy wyłącznie tego, czy w tych konkretnych okolicznościach należy redukować wypłatę do 250 zł, pozostawiając pozostałą część niewypłaconą, mimo że kwota miesięcznego wsparcia na dziecko jest co do zasady przewidziana przez ustawę i zostało już ono wypłacone i skonsumowane, bez dublowania świadczeń. Nie przekonuje także argument, że przyjęcie takiego rozwiązania, w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, miałoby prowadzić do dyskryminacji drugiego rodzica. Matka dziecka świadomie nie złożyła wniosku za sporny okres. Jednocześnie wyraziła wolę, aby świadczenie wpływało do rąk ojca. W takiej sytuacji nie zachodzi przymusowe pozbawienie jej prawa przez organ. Skutek w postaci wypłaty, w rozpatrywanym okresie, świadczenia do rąk męża wynikał z jej własnego wyboru i zgodnego porozumienia małżonków.

W tej sytuacji nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje, że skoro w warunkach opieki naprzemiennej świadczenie przysługiwało skarżącemu w wysokości 250 zł miesięcznie, to dokonana do jego rąk wypłata w kwocie wyższej jest świadczeniem wypłaconym mimo braku prawa. Skoro jednak beneficjentem świadczenia jest P. K., a małżonkowie pozostawali zgodni co do adresata należnej na jej rzecz wypłaty, to brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie wypłacone w połowie pomimo braku prawa do niego. Proponowana przez organ interpretacja powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prowadziłaby wprost do nieuzasadnionej redukcji kwoty należnej na P. K. . Zaakcentować trzeba, że przepis art. 25 ust. 2 pkt 6 obejmuje sytuacje wypłaty świadczenia mimo braku prawa do tego świadczenia. Kluczowe było więc rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach danej sprawy doszło do wypłaty świadczenia mimo braku prawa. Miało to zasadnicze znaczenie również z perspektywy sporu o rozumienie przepisu art. 5 ust. 2a. Ocena "braku prawa" nie może jednak opierać się na mechanicznym zastosowaniu art. 5 ust. 2a, abstrahującym od celu świadczenia i od systemowych rozwiązań ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja wypłaty podwójnej ani wypłaty ponad ustawową kwotę należną na dziecko. Wypłata w pełnej kwocie 500 zł miesięcznie realizowała ustawowy cel wsparcia dziecka. Nie ma podstaw, aby w tych konkretnych okolicznościach uznać, że sam fakt wypłaty do rąk ojca, obejmującej także część odpowiadającą udziałowi matki, przesądza o "braku prawa" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6. W istocie organ utożsamia "brak prawa" z przyjęciem bezwzględnego obowiązku redukcji świadczenia do połowy, niezależnie od zachowania drugiego rodzica i niezależnie od tego, czy łączna kwota świadczenia na dziecko nie przekracza ustawowego poziomu. Tymczasem, nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłaby taka interpretacja znajdujących w sprawie przepisów, skutkiem której byłoby faktyczne pozbawienie dziecka części należnego mu świadczenia za przeszły okres, wyłącznie z uwagi na techniczne uwarunkowania jego wypłaty, w sytuacji gdy rodzice konsekwentnie pozostają zgodni, że świadczenie w określonej ustawą kwocie zostało spożytkowane zgodnie z celem na który zostało wypłacone. Organ podnosi, że dla oceny przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 6 nie jest konieczne badanie winy ani stanu świadomości. Co do zasady pogląd ten nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie spór nie dotyczy jednak winy skarżącego. Dotyczy tego, czy w ogóle zachodziła wypłata "mimo braku prawa" w rozumieniu ustawy, przy prawidłowej wykładni norm kreujących uprawnienie i określających zasady wypłaty. Skoro przyjęte wyżej rozumienie art. 5 ust. 2a, w powiązaniu z art. 4 ust. 1 oraz art. 22 ustawy, nie prowadzi do wniosku o braku prawa do wypłaconej kwoty, to przesłanka z art. 25 ust. 2 pkt 6 nie jest spełniona.

Podsumowując, wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dokonywana przez pryzmat celu świadczenia oraz dobra dziecka, wyklucza automatyzm w dzieleniu kwoty wsparcia na połowę w przypadku opieki naprzemiennej, jeżeli tylko jeden z małżonków złożył wniosek, a wypłata pełnej kwoty świadczenia jednemu z rodziców nastąpiła za ich zgodnym porozumieniem i służyła niezakłóconemu zaspokajaniu potrzeb małoletniego beneficjenta.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.