Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 785/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...] oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy [...] użytego do celów służbowych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 785/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2023 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...] oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy [...] użytego do celów służbowych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2023 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, zwana dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...] oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy [...] użytego do celów służbowych przez radnego. W § 3 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru"), rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2023 r., nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność tej uchwały.

W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, w § 3 postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zmieniając tym samym wcześniejszy zapis, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2023 r. Tym samym, Rada uznała, że przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, dotyczy tylko radnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. W konsekwencji brak jest podstaw do ogłaszania tejże uchwały w urzędowym publikatorze.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W piśmie z 21 września 2023 r. Prokurator Rejonowy w [...] uznał za słuszne swoje stanowisko co do tego, że przysługuje mu uprawnienie do wniesienia skargi do sądu na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że § 3 uchwały (a tym samym i cała uchwała) Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2023 r., dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, naruszał w sposób istotny prawo. Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W ocenie Sądu rozpoznawanej sprawie kluczową jest kwestia kwalifikacji skarżonej uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunki do uznania jej za akt prawa miejscowego.

Sąd w rozpoznawanej sprawie przychylił się do stanowiska strony skarżącej, iż oceniana przez organ nadzoru uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy [...] oraz określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego nie będącego własnością Gminy [...] użytego do celów służbowych przez radnego zawiera normy generalne i abstrakcyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Sąd I instancji zauważył również, że uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, CBOSA). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej.

W ocenie Sądu skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji zawarty w § 3 tej uchwały zapis o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego był zgodny z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności tej regulacji.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 8 § 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 3 p.p.s.a., a także art. 98 ust. 3 u.s.g. i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.) - poprzez błędne uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na akt nadzoru złożonej przez inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny, czyli w sytuacji, gdy istniały przesłanki prawne do odrzucenia skargi wobec braku legitymacji skarżącego;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, mimo nieprzeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i pominięcie w swoich rozważaniach, podnoszonego w odpowiedzi na skargę, charakteru przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 98 ust. 3 oraz ustawy Prawo o prokuraturze, tj. art. 70, które charakteryzują się większym stopniem szczegółowości aniżeli przepisy art. 8 § 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 3 p.p.s.a., a zatem winny być zastosowane w pierwszej kolejności przed prawem ogólniejszym.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na zasadnicze pytanie, tj. czy prokurator był uprawniony do wniesienia skargi na akt nadzoru – w przedmiotowej sprawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2023 roku nr [...].

Otóż uruchomienie kontroli sądowej jest bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce w przypadku złożenia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia do sądu administracyjnego.

Otóż jak wynika z brzmienia art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis ten w sposób autonomiczny reguluje legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zatem zamieszczona w art. 98 ust. 3 i ust. 3a u.s.g. regulacja dotycząca legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia art. 50 § 1 mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w lex specialis [por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 59, i T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne (2015), s. 181 i n.]. W świetle kategorycznej dyspozycji art. 98 ust. 3 u.s.g. nie jest więc dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż gmina albo związek międzygminny. Z tej racji odmawia się przyznania takiej legitymacji prokuratorowi. Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. OSK 1229/04).

Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy "prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności". Według art. 3 § 1 pkt 7 i pkt 14 powołanej ustawy o prokuraturze: "Obowiązki określone w art. 2 Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują przez zaskarżenie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji", a także "podejmowanie innych czynności określonych w ustawach". W art. 5 powołanej ustawy przyznano prokuratorowi uprawnienie do uczestniczenia na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Nadto z art. 70 Prawa o prokuraturze wynika, że "jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego".

Mając powyższe na uwadze, za aktualne przyjąć należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 12 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1598/04, iż "prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego"

Tym samym za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., a także art. 98 ust. 3 u.s.g. i art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga Prokuratora Rejonowego w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2023 roku nr [...] została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.