Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2026 r., ozn. WOP.7722.259.2025.HB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), postanowieniem z dnia 15 października 2025 r. wstrzymał A. L. (dalej jako: "inwestorka", "strona", "skarżąca") roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego parterowego o konstrukcji drewnianej obitego deską, nietrwale związanego z gruntem - posadowionego na kołach i drewnianych podporach ułożonych na gruncie rodzimym, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,05 m x 3,04 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z przepisami określonymi w ustawie Prawo budowlane.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy) postanowieniem z 14 stycznia 2026 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie ustalono, iż przedmiotowy obiekt o wymiarach 8,05 m x 3,04 m został posadowiony latem 2025 r. W ocenie PWINB obiekt nie mógł być zakwalifikowany jako budynek. Nie osiada on fundamentu i został posadowiony na kołach drewnianych i podporach, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Nie jest też obiektem małej architektury ani pojazdem.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe nie spełniające swojej funkcji transportowo - komunikacyjnej stanowią obiekty budowlane. Dla kwalifikacji obiektów typu "przyczepa kempingowa" przesądzające jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu. Zatem to głównie cel w jakim obiekt został posadowiony oraz okres funkcjonowania na działce przesądza o jego charakterze. Według organu odwoławczego zrealizowaną przez inwestorkę zabudowę należało zakwalifikować jako budowlę, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę uzasadniał natomiast wdrożenie wobec inwestora procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu PWINB uznał za uzasadniony zarzut, że organ I instancji nieprawidłowo skierował postanowienie do strony, zamiast do pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone stronie w dniu 6 listopada 2025 r. Na powyższe postanowienie pełnomocnik, złożył zażalenie, które wpłynęło w tym samym dniu, w którym przesłano postanowienie na adres pełnomocnika. PWINB uznał, że skoro zaskarżone postanowienie było znane pełnomocnikowi przed jego doręczeniem, to zażalenie zostało skutecznie wniesione. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie określił kiedy postępowanie zostało wszczęte, PWINB wyjaśnił, że kwestia ta została uzupełniona w postępowaniu zażaleniowym.

Końcowo PWINB zauważył, że w pouczeniu kwestionowanego postanowienia organ nieprawidłowo określił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, przewidzianą dla "innych niewielkich budynków jak domy letniskowe", dla których współczynnik kategorii obiektu wynosi 1. Tymczasem, skoro przedmiotowy obiekt jest budowlą, to współczynnik kategorii obiektu (k) dla budowli wynosi 5, co oznacza, że opłata legalizacyjna dla tego obiektu wynosić będzie 125.000 zł.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez męża, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 Prawa budowlanego, polegające na ustaleniu, że przedmiotowa działka jest zabudowana obiektem budowlanym nietrwale z gruntem związanym pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej, podczas gdy przedmiotowa przyczepa kempingowa jest pojazdem w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") z uwagi na fakt, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazała także na naruszenie zasad ogólnych postępowania to jest: art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. polegające na doręczeniu postanowienia organu I instancji zostało doręczone stronie zamiast jej pełnomocnikowi. Skarżąca podniosła także zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W jej ocenie PWINB naruszył także art. 138 k.p.a. poprzez ograniczenie swojego działania do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (i to nawet w niepełnym zakresie) zamiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. We wnioskach skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu, że strona nie posiadała informacji o podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie PWINB wyjaśnił, że organ powiatowy poinformował A. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. Pismo to zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 27 sierpnia 2025 r. Na tym etapie skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") z 14 stycznia 2026 r. wstrzymujące inwestorowi A. L. roboty budowlane przy parterowym obiekcie budowlanym nietrwale związanym z gruntem, posadowionym na kołach i drewnianych podporach ułożonych na gruncie rodzimym o wymiarach 8,05 m x 3,04 m, pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej. Obiekt znajduje się na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym miejscowości K., gmina K. W postanowieniu poinformowano także inwestora oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"; "ustawa"). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego norm Prawa budowlanego do obiektu określonego jako nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na kołach i drewnianych podporach ułożonych na gruncie rodzimym o wymiarach 8,05 m x 3,04 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jednocześnie ustawa wprowadza też pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego" jako obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Jak wynika z treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów jak np. przyczep kempingowych czy tzw. domków holenderskich, konieczne jest zastosowanie dodatkowych kryteriów. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r., II OSK 39/12).

Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół przeprowadzonych w sprawie oględzin oraz załączoną dokumentację zdjęciową należy przyjąć, że trafnie organy administracji przyjęły, że przedmiotem postępowania jest obiekt stanowiący przyczepę kampingową.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przyczepa kempingowa, co do zasady jest pojazdem niemającym własnego napędu, więc ciągniętym przez inny pojazd mechaniczny. W celu poruszania się po drogach pojazd taki winien spełniać stosowne wymogi wynikające z przepisów. Oczywiste są również podstawowe funkcje przyczep kempingowych związane z odpoczynkiem czy rekreacją ludzi. Niemniej jednak w sytuacji, w której pojazd taki zostaje "unieruchomiony" w jednym miejscu na dłużej należy przeanalizować powód takiego zdarzenia. Jeżeli bowiem pojazd taki zostanie zgodnie z wolą właściciela zaparkowany na jego działce i pozostaje nieużytkowany (np. przez okres jesienno-zimowy), wówczas nadal mamy do czynienia z pojazdem mechanicznym. Jednakże, jeżeli taki pojazd zostanie "uziemiony" na działce, a więc w sposób przemyślany i celowy osadzony na gruncie tak, by nie mógł się przemieszczać (był stabilny - bez względu na to, czy właściciel zdemontuje koła czy też nie) i służy od wielu lat celom rekreacyjnym - wówczas nie ma wątpliwości, że obiekt taki nie pełni funkcji pojazdu mechanicznego, lecz funkcję rekreacji indywidualnej.

Podzielić należy pogląd, że fakt, iż określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyrok z NSA z 5 maja 2022 r. II OSK 1247/19).

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że posadowienie przyczepy kempingowej w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli (czy też osób trzecich) na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego obwiązującego w dacie posadowienia spornej przyczepy na działce, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji pominęły rozważenie przyjęcia kwalifikacji obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Co więcej, organ odwoławczy zmienił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kwalifikację obiektu przyjętą przez organ I instancji. Zmiana ta ma istotne znaczenie z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej – znacząco wyższej w przypadku budowli. Takie rozstrzygnięcie bez jednoznacznego ustalenia, że obiekt w dalszym ciągu funkcjonuje i nie został usunięty (przeniesiony) narusza prawo.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasad ogólnych postępowania administracyjnego czy wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd nie dopatrzył się żadnych okoliczności, które wskazywałyby na ich zasadność.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednoznacznego ustalenia tego, że obiekt nie został usunięty, a następnie prawidłowej kwalifikacji obiektu z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Ze względu na konieczność powtórzenia czynności oględzin orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.