Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.

Przedmiotem skargi, wniesionej przez H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 15 maja 2015 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20000 zł za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 5 września 2013 r. inspektorzy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, zwanego także OIP w Opolu, rozpoczęli kontrolę pracodawcy – H. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A oraz B, dotyczącą zagadnień związanych z prawną ochroną pracy, w tym także z zakresu czasu pracy kierowców, za okres od dnia 5 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Czynności kontrolne prowadzone były do dnia 6 marca 2014 r., a przebieg postępowania kontrolnego został utrwalony w protokole sporządzonym w dniu 6 marca 2014 r. i w tym samym dniu doręczonym H. W., a następnie, po ustosunkowaniu się inspektora do zastrzeżeń strony wniesionych do protokołu, podpisanym przez pełnomocnika pracodawcy w dniu 15 kwietnia 2014 r.

W wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli inspektor OIP w Opolu wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na pracodawcę kary pieniężnej, o czym powiadomił stronę zawiadomieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia 9 maja 2014 r. strona przedstawiła wnioski dowodowe, wnosząc o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie.

W dniach 12 czerwca 2014 r. oraz 8, 9 i 10 lipca 2014 r. organ przeprowadził dowody z przesłuchania świadków.

W dniu 22 lipca 2014 r., uwzględniając ustalenia protokołu kontroli z dnia 6 marca 2014 r., Inspektor Pracy OIP w Opolu wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404), zwanej dalej "ustawą o PIP" oraz art. 93 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, naliczył karę pieniężną w wysokości 35650 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 2 ustawy orzekł o nałożeniu na H. W. kary pieniężnej w kwocie 15000 zł, za naruszenia stwierdzone w zakresie pracy kierowców w postaci: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień.

Na skutek odwołania wniesionego przez H. W., w postępowaniu odwoławczym Okręgowy Inspektor Pracy wydał decyzję z dnia 8 września 2014 r., na mocy której uchylił powyższą decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, co do ustalenia naruszeń i określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

W dniu 22 października 2014 r. inspektorzy OIP w Opolu rozpoczęli kontrolę w firmie H. W. w zakresie sprawdzenia realizacji środków prawnych wydanych po zakończeniu wcześniejszej kontroli oraz ponownej analizy stanów faktycznych w zakresie czasu jazdy i odpoczynku kierowców. Czynności kontrolne zakończone zostały dnia 20 marca 2015 r. Przebieg postępowania kontrolnego został natomiast utrwalony w protokole sporządzonym w dniu 20 marca 2015 r.

Do protokołu tego, pismem z dnia 26 marca 2015 r., H. W. wniósł zastrzeżenia, na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r. Następnie w dniu 17 kwietnia 2015 r. protokół został podpisany przez H. W. oraz inspektora prowadzącego kontrolę.

Jednocześnie, zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. poinformowano H. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, pouczając stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia 15 maja 2015 r., nr [...], Inspektor Pracy OIP w Opolu, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy, naliczył karę pieniężną w wysokości 20700 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 2 ustawy orzekł o nałożeniu na H. W. kary pieniężnej w kwocie 20000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ w dokładny i wyczerpujący sposób przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, obejmującego także postępowanie kontrolne, w tym podejmowane przez organ czynności oraz treść składanych wyjaśnień i zeznań świadków. W tym zakresie wskazywał, że podczas ponownej kontroli występował do strony z żądaniami przedłożenia danych analogowych i cyfrowych byłych i aktualnych pracowników, a także przedłożenia wyjaśnień na okoliczność czasu jazdy i odpoczynku kierowców - za okres od 5 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. Pracodawca wskazywał, że nie posiada żądanych danych, gdyż obowiązek ich przechowywania wynosi rok po ich użyciu i dołączył dane co do czasu pracy w formie ewidencji zbiorczych dla dziewięciu kierowców, sporządzonych przez podmiot zewnętrzny. Stwierdził, że w jego ocenie wydruki przedłożone przez organ są nieczytelne, zniekształcone i uniemożliwiają prawidłowe określenie stanów faktycznych, a organ dokonał błędnej ich interpretacji. Z uwagi na zgłaszanie przez pracodawcę trudności w odczytywaniu danych z wydruków z systemu Tachoskan Control przesłano do sześciu kierowców wezwanie do wyjaśnień w zakresie ich czasu jazdy i odpoczynku w okresie od 5 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. Wyjaśnień, udzieliło pięciu kierowców, w tym jeden osobiście. Brak odpowiedzi od jednego z kierowców był wynikiem otrzymania przez niego wezwania dopiero w dniu 11 lutego 2015 r. Organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w okresie od 22 października 2014 r. do 20 marca 2015 r. przyjęto ustalenia faktyczne zawarte w protokole kontroli (podpisanym w dniu 6 marca 2014 r.) i zaznaczył w tym zakresie, że dowody z zeznań świadków (dotyczące niszczenia tarcz z tachografów analogowych) oraz braki w dokumentacji wskazują, iż należy dać wiarę zestawieniom przedłożonym przez osoby przesłuchiwane, tj. E. J., G. H. oraz W. S., gdyż pracodawca już nie posiada własnych ewidencji lub nakazywał niszczyć elementy ewidencji, a okazywane dane analogowe nie opisują wszystkich stanów faktycznych. Dlatego, uwzględniono w materiale dowodowym kserokopie zestawień czasu pracy, dołączonych do protokołu przesłuchań: E. J., G. H. oraz W. S. Za dowody mogące uprawdopodabniać wykonywanie pracy zgodnie z danymi z rejestru wykonywanych przewozów drogowych organ uznał zdjęcia i kserokopie rejestru oraz wydruki z tarcz analogowych dostarczonych przez podmiot kontrolowany. Przytaczał też wyjaśnienia pracodawcy wskazujące, że braki tarcz są spowodowane nieprawidłowymi działaniami kierowców, wynikającymi z ich złej woli, zapisy na ujawnionych tarczach tachografu wskazujące na nieprawidłowości są wynikiem nieprawidłowego obsługiwania tachografu, jak również stwierdzone nieprawidłowości wynikają ze specyfiki branży (przewóz betonu na budowę i kruszywa na betoniarnię) co uniemożliwia wykonanie odpowiedniej przerwy. Stosownie do twierdzeń strony organ wskazał, że pojawiające się naruszenia wskazują na brak zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów z uwagi na brak zapisów na kontrolowanych tarczach tachografu analogowego, na których nie stwierdzono zapisów usprawiedliwiających odstąpienie od stosowania przepisów o czasie jazdy i odpoczynku kierowców. Opisywane naruszenia są już po ich weryfikacji, co wskazuje na brak bieżącego nadzoru i właściwej dyscypliny w podmiocie kontrolowanym, a to stanowi naruszenie zasad wynikających z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) na 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. W trakcie kontroli stwierdzono ponadto, że pracodawca dokonuje wypłaty premii zachęcającej do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia Rady (EWG) na 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co potwierdziły ustalenia dokonane w trakcie przesłuchań W. S., G. H. i E. J. Osoby te potwierdziły też, że pracodawca nakazywał stosowanie oficjalnych i nieoficjalnych tarcz tachografu analogowego, co było praktyką powszechną. Tarcze miały być dzielone na tarcze zwykłe i popołudniowe. Podwójne tarcze tachografu analogowego na ten sam dzień miały być wykorzystywane przy ewentualnych kontrolach ze strony Inspekcji Transportu Drogowego, przy czym należało okazywać tarcze "zwykłe" lub "popołudniowe" w zależności od pory kontroli. Zeznania świadków wskazywały, że zarówno pracownikom fizycznym jak i kierowcom nie zapewniano właściwych odpoczynków dobowych, stosowano nieewidencjonowane wypłaty wynagrodzeń za pracę w godzinach nadliczbowych oraz premie za przewiezienie 1 kubika betonu oraz, że wykonywanie jazdy ponad obowiązujące regulacje prawne doprowadziło do wypadku drogowego w 2013 r. Organ wskazał, że po zakończeniu czynności kontrolnych protokołem z dnia 6 marca 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonano przesłuchań świadków, które to potwierdziły stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli. Stosownie do wskazanych dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania kontrolnego oraz dokonanych na ich podstawie ustaleń, organ stwierdził, że strona postępowania: naliczała i wypłacała składnik wynagrodzenia zachęcającego do naruszania przepisów o czasie jazdy i odpoczynku, jak również nie zapewniła właściwej dyscypliny i organizacji pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. Organ zaznaczył przy tym, że świadkowie, o przesłuchanie których wnioskowała strona, w żadnym zakresie nie odnieśli się do naruszeń w czasie jazdy i odpoczynku, które zostały stwierdzone w postępowaniu kontrolnym. Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego organ stwierdził zaistnienie naruszeń co do czasu jazdy i odpoczynku czterech kierowców zatrudnionych przez stronę. W tym zakresie, przedstawiając ustalenia jakich dokonał w kwestii naruszenia przez stronę obowiązków i warunków przewozu drogowego, wskazał na naruszenia :

- art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. z 2006 r. nr 102, s.1 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006, w związku z przekroczeniem maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę W. S. (w okresie prowadzenia pojazdu w dniach 25-26 kwietnia 2013 r.). Organ podał, że naruszenie to stwierdzono w wyniku analizy zapisów danych zawartych na tarczach tachografu analogowego,

- art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 r. w związku z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowców: W. S. (w dniach 28 września 2012 r., 25 - 26 kwietnia 2013 r., 13 i 27 maja 2013 r., 10 i 30 lipca 2013 r.), A. G. (w dniach 11, 13 i 18 września 2012 r., 2, 8, 11, 18 i 19 października 2012 r., 6 i 20 listopada 2012 r., 13, 17, 19, 21 i 27 grudnia 2012 r., 5 lutego 2013 r.), E. J. (w dniach 9 i 15 maja 2013 r.), T. S. (w dniach 4, 23, 24 i 30 lipca 2013 r.), które to naruszenia stwierdzono w wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych, jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu tachografem lub selektorem,

- art. 8 ust. 1 – 5 rozporządzenia nr 561/2006 w związku ze skróceniem dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę W. S. (w dniach 2 października i 1 grudnia 2012 r., 25 kwietnia i 15 maja 2013 r.), które to naruszenia stwierdzono w wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych, jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu tachografem lub selektorem.

Na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy za stwierdzone naruszenia organ ustalił karę pieniężną odpowiednio:

- w związku z lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy, za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, w wysokości 300 zł;

- w związku z lp. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika nr 3 do ustawy, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, w łącznej kwocie 17600 zł,;

- w związku z lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, w łącznej wysokości 2800 zł,

Od powyższej decyzji H. W. wniósł odwołanie, w którym sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności w zakresie niezasadnego obciążenia podmiotu kontrolowanego naruszeniami związanymi z czasem pracy kierowców pomimo przedłożonych dowodów uzasadniających odstąpienie od stosowania przepisów o czasie pracy, prowadzonego stałego nadzoru i prawidłowej organizacji czasu pracy;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie nieprawidłowej analizy zapisów znajdujących się na elektronicznych i nieczytelnych kopiach wykresówek;

- art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z oryginałami wykresówek, bezprawnie zagarniętymi przez W. S., które były podstawą do stwierdzenia naruszeń;

-. art. 107 § 1 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego diametralnej zmiany stanowiska organu wobec naruszeń, które organ uznał za w pełni wyjaśnione w decyzji z dnia 22 lipca 2014 r.;

- przepisów postępowania, przez brak przeprowadzenia ponownej analizy kluczowych dowodów (oryginałów wykresówek dokumentujących zapisy czasu pracy kierowców) będących podstawą rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 22 lipca 2014 r.;

- art. 92 b. ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy, przez nałożenie na stronę kary administracyjnej, pomimo, że z materiału dowodowego wynika, iż zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący szeroko argumentował i wskazywał na nieuzasadnione odrzucenie dowodów składanych przez stronę w toku postępowania oraz przedłożonych opisów przez kierowców uzasadniających odstępstwa od norm czasu prowadzenia, przerw i odpoczynków. Zarzucając organowi brak ponownej analizy oryginalnych wykresówek stwierdził, że "druga kontrola była zupełnie zbyteczna i nie miała żadnego uzasadnienia." Bowiem organ przeprowadził kontrolę dokumentów, które samodzielnie już wcześniej kontrolował, a kontrolowany ponownie okres pracy kierowców zazębiał się z okresem, który już wcześniej był kontrolowany. Najważniejszy materiał służący weryfikacji, zgodnie z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 nie był już jednak przechowywany. Organ nie uprzedził pracodawcy, że oryginały wykresówek powinny zostać zabezpieczone celem ewentualnej weryfikacji w późniejszym czasie. Jednocześnie, organ nie dokonał także zabezpieczenia tych wykresówek, co mógł uczynić bez żadnych przeszkód, gdyż był w ich posiadaniu w trakcie poprzedniej kontroli. Natomiast przedłożone zostały wykresówki kierowców, którzy popełniali naruszenia i zostali m.in. za te czyny zwolnieni dyscyplinarnie. Odwołujący podniosł, że W. S. bezprawnie zagarnął wykresówki za okres od czerwca 2012 r. do lipca 2013r. i dlatego nie mógł on wypełnić w sposób należyty swoich powinności w zakresie właściwego nadzoru nad znajdującymi się na nich zapisami. Jednocześnie, bezprawnie zagarnięte wykresówki zostały bezrefleksyjnie poddane analizie, przy czym strona nie miała możliwości zapoznać się z oryginałami wykresówek, na podstawie których organ stwierdził naruszenia norm czasu pracy kierowcy. Odwołujący uznał, że skoro druga kontrola rozpoczęła się w dniu 22 października 2014 r. to stosownie do art. 14 ust. 2 Rozporządzenia nr 3821/85 organ mógł poddać kontroli i żądać od kontrolowanego wykresówek za okres od dnia 22 października 2013 r. do dnia kontroli, natomiast żądanie wykresówek i zapisów z kart kierowców za okres wstecz było bezprawne i nieuzasadnione. Wskazał na fałszywość zeznań W. S. i G. H. w odniesieniu do faktu niszczenia wykresówek i przyzwalania przez pracodawcę na łamanie przepisów. Stwierdził, że skromnego dodatku do wynagrodzenia (8 złotych za przewiezienie 1 kubika betonu) nie można nazwać składnikiem zachęcającym do naruszenia przepisów. Ponadto uznał, że analiza skanów wykresówek nie może być przeprowadzona nawet przez biegłego ponieważ nie można na kopiach odróżnić zabrudzeń na wykresówce od zapisów wykonanych przez tachograf. Nawiązując do dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stwierdzonych naruszeń wskazał na nieprawidłowości dotyczące odczytów wykresówek w odniesieniu do kierowcy A. G. z dnia 13 września, 20 listopada, 13 i 27 grudnia 2012 r. oraz 5 lutego 2013 r.; T. S. z dnia 23 lipca 2013 r.; W. S. z dnia 28 września, 2 i 3 października 2013 r. oraz 25 kwietnia 2013 r. Zdaniem odwołującego, wobec tych samych dowodów i własnych ustaleń dotyczących naruszeń, w kwestionowanej decyzji organ przyjął zupełnie inne stanowisko niż w poprzedniej decyzji z dnia 22 lipca 2014 r. i w żaden sposób nie uzasadnił swojego odmiennego stanowiska. Ustalił też inną wysokość kary, która w ww. decyzji została ustalona na 15000 zł. Wskazując, że liczba kierowców w stosunku do kontroli, na podstawie której została wydana decyzja z dnia 22 lipca 2014 r. nie ulegała zmianom, odwołujący zaznaczył, że fakt zatrudniania średnio w miesiącu więcej niż dziesięciu kierowców, w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem drugiej kontroli w 2014 r., nie ma żadnego wpływu na wymiar decyzji, której podstawą był protokół podpisany w dniu 6 marca 2014 r. Uchylona decyzja skutkuje tylko ponownym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a nie ponownym przeprowadzeniem kontroli tym bardziej, że organ nie pobrał od kontrolowanego żadnych nowych dokumentów, które nie zostały skontrolowane w pierwszej kontroli.

Decyzją z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu, przedstawiając dokonane ustalenia faktyczne organ wskazał, że w okresie od 22 października 2014 r. do 20 marca 2015 r. przeprowadzona została w zakładzie H. W. kontrola w zakresie sprawdzenia realizacji środków prawnych wydanych po zakończeniu wcześniejszej kontroli oraz ponownej analizy stanów faktycznych w zakresie czasu jazdy i odpoczynku kierowców. Czynności kontrolne obejmowały ponowną analizę czasu jazdy i odpoczynku kierowców za okres od 5 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. i zgodnie z informacjami przedłożonymi w trakcie kontroli średnie zatrudnienie kierowców w podmiocie kontrolowanym kształtowało się na poziomie ok. 12 kierowców za ostatnie pół roku przed wszczęciem pierwszej kontroli w dniu 5 września 2013 r. Zatrudnienie za pół roku poprzedzające rozpoczęcie czynności kontrolnych wszczętych w dniu 22 października 2014 r. wynosiło natomiast ok. 18 kierowców. Kontrolą objęto czas pracy i odpoczynku 9 kierowców za okres od dnia 5 września 2012 r. do 30 sierpnia 2013 r. W szczególności analizie za pomocą programu TachosCan Control PIP poddano 1505 dni, przy czym liczba kontrolowanych dni została pomniejszona o nieobecności w pracy wynikające z zaświadczeń o działalności. Od pracodawcy pobrano i zwrócono tarcze z tachografu analogowego dla 9 kierowców. Za pomocą programu TachoScan Control PIP wykonano raport z naruszeń kierowców za okres kontrolowany przy przyjęciu następujących tolerancji czasowych: ignorowanie przy weryfikacji załogi zdarzeń krótszych niż 5 min. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z dnia 17 kwietnia 2015 r. W trakcie kontroli analiza z wykresówek przekazanych przez pracodawcę wykazała naruszenia w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zapewnienia wymaganej przerwy przy prowadzeniu pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Dokonując na podstawie zebranych materiałów i dowodów analizy stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na swoje kompetencje do rozpoznania sprawy wynikające z art. 1, art. 10 pkt 16 i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP oraz art. 89 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 89a ust. 1 ustawy. Przywołał też regulacje art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy i zaznaczył, że wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Dodał, że przepis art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców nakazuje pracodawcy prowadzić ewidencję czasu pracy kierowców w różnych formach i przechowywać ją przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego. Odnotował również, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio 18 kierowców (poprzednio 11 kierowców) co oznacza, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie może przekroczyć 20000 złotych. Z kolei, odnosząc się do poszczególnych naruszeń stwierdzonych w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i powołując okoliczności faktyczne ustalone w zakresie poszczególnych naruszeń wskazał, że ustaleń dokonano na podstawie analizy zapisów danych zawartych na tarczach tachografu analogowego z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych, jako odstępstwo, zdarzeń. Tak dokonana analiza wykazała, że kierowca W. S. przekroczył maksymalny, dopuszczalny dzienny czas prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, określony w art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wynoszący w tym przypadku 10 godzin. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wskazując na regulacje art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz odnosząc się do wszystkich stwierdzonych przez organ pierwszej instancji w tym zakresie naruszeń (dotyczących czterech kierowców) organ odwoławczy zaznaczył, że brak było dokumentów (zapisu na odwrocie wykresówek) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Powołując się na regulacje art. 4 lit. f i g oraz art. 8 ust. 1-5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, podzielił również ustalenia organu pierwszej instancji w przedmiocie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Jednocześnie stwierdził, że analiza materiału dowodowego, w tym zapisów protokołu kontroli wskazuje, iż do stwierdzonych naruszeń rzeczywiście doszło i należało nałożyć na stronę karę w ustalonej wysokości. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, za całkowicie nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wskazując, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o prawie czynnego udziału w postępowaniu pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Uznał ponadto, że nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Wywodził, że stwierdzone nieprawidłowości wynikają z materiału dowodowego, zebranego przez inspektora pracy podczas czynności kontrolnych, opisanego w protokole kontroli, czyli z kopii danych cyfrowych pobranych z kart kierowców wytypowanych do kontroli. Argumentował, że wysokość nałożonej kary nie zależy od dowolnego uznania organu kontrolującego, gdyż ustawodawca wskazał w art. 92a ust. 6 ustawy, iż wykaz naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Tym samym, stwierdzając naruszenie wyszczególnione w załączniku nr 3 do ustawy organy nakładają karę w wysokości w nim określonej. Odnosząc się do zarzucanych w odwołaniu nieprawidłowości, dotyczących odczytu zapisów na wskazanych przez stronę wykresówkach organ odwoławczy nie podzielił również tych zrzutów, stwierdzając odpowiednio co do:

- wykresówki A. G. z dnia 13 września 2012 r. - że w czasie wskazanym przez odwołującego kierowca niewątpliwie nie odbył odpoczynku, który czyniłby zadość wymogom określonym w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006;

- zapisów wykresówki A. G. z dnia 2 października 2012 r. - że w miejscu, gdzie tachograf zarejestrował okres aktywności kierowcy, a producent umieścił piktogram, prawidłowo odczytano zakres aktywności - przerwa, na co wskazuje wyraźnie wydruk skanu wykresówki z zaznaczeniem tego obszaru;

- zapisów wykresówki A. G. z dnia 20 listopada, 13 i 27 grudnia 2012 r. oraz 5 lutego 2013 r. - że organ pierwszej instancji prawidłowo odczytał okresy aktywności kierowcy;

- zapisów wykresówki T. S. z dnia 23 lipca 2013 r. przeprowadzono prawidłową analizę danych zawartych na wykresówce;

- wykresówki W. S. z dnia 28 września 2012 r. (odwołujący prawdopodobnie omyłkowo wskazał rok 2013 r.) – że kierowca w trakcie toczącego postępowania nie wskazywał na błąd w operowaniu selektorem i nie poczyniono w tym zakresie odpowiednich adnotacji na rewersie wykresówki;

- zapisów wykresówki W. S. z dnia 2 i 3 października 2012 r. (odwołujący prawdopodobnie omyłkowo wskazał rok 2013 r.) oraz z dnia 25 i 26 kwietnia 2013 r. - że wyjaśnienia strony w sposób oczywisty należy uznać za całkowicie nieuzasadnione i niemające oparcia w faktach.

Organ podkreślił, że analiza dokumentacji oraz naruszeń związanych z czasem pracy kierowców przeprowadzana jest za pomocą programu Control PIP, który przeznaczony jest m.in. do odczytu zapisów na tarczkach tachografu analogowego. Odczyt odbywa się po zeskanowaniu wykresówek. Następnie odczytane w ten sposób dane poddaje się szczegółowej analizie. Taką analizę przeprowadzono w tym przypadku na podstawie dostarczonych podczas poprzedniej kontroli oryginalnych wykresówek. Zastrzeżenia poczynione przez organ odwoławczy w odniesieniu do ustaleń poprzedniej kontroli odnosiły się właśnie do faktu, że takiej szczegółowej analizy wczytanych danych organ pierwszej instancji nie dokonał. Natomiast przedstawione przez odwołującego zastrzeżenia co do jakości wykresówek nie mogły być zweryfikowane. Opierając swoje zastrzeżenia co do "jakości" dokonanych odczytów odwołujący sam pozbawił się możliwości ich ponownej weryfikacji niszcząc oryginały, zapewne w celu uniknięcia odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy organ administracji nie ma możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar, lecz ma obowiązek wymierzyć karę określoną w załączniku stanowiącym ich wykaz. Dla podmiotu zatrudniającego, tak jak odwołujący, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio od 11 do 50 kierowców, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może przekroczyć 20000 zł. Organ wywodził, że przewidziane w art. 92a ust. 1 ustawy kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają charakter administracyjnych kar pieniężnych, których istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów, a sama kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że odpowiedzialność na tej podstawie oderwana jest od kwestii winy i ma charakter obiektywny. Stosownie do art. 92c ustawy wyjasnił, że zwolnienie się skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania, że nie miał on wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Mając jednak na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika w trybie tego przepisu. Nie wykazał on bowiem w sposób przekonujący, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia przepisów ustawy, podczas, gdy ciężar udowodnienia takich okoliczności spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać - a nie tylko wskazać - że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę. Brak takiego wpływu musi przy tym istnieć realnie. Dlatego, nie można zgodzić się z argumentacją odwołującego, że prowadzi nadzór i prawidłową organizację czasu pracy. Świadczy o tym przedłożona w trakcie kontroli ewidencja czasu pracy, jak też stwierdzone naruszenia. Dodatkowo odwołujący sam przyznaje, że stosuje składnik wynagrodzenia zachęcający kierowców do wykonania jak największej ilości przewozów.

We wniesionej skardze H. W. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podtrzymując wszystkie zarzuty i argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. Akcentował naruszenie przepisów postępowania, w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji z dnia 22 lipca 2014 r. oraz przez ponowne wydanie decyzji na podstawie dokumentów niestanowiących dowodów, tj. niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem elektronicznych fotokopii dokumentów i niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wykresówek, pomimo braku wykresówek oryginalnych. W uzasadnieniu skargi powielił tę samą argumentację, jaka została przedstawiona w odwołaniu, w zakresie odczytu wykresówek, ale jednocześnie wskazując na swój błąd co do analizy zapisów wykresówki A. G. Zaakcentował, iż jedynym dowodem w sprawie weryfikującym prawidłowość zapisów na wykresówkach są ich oryginały, które jednak nie zostały poddane analizie, gdyż w trakcie ponownego postępowania organ kontroli przedstawił jedynie zapisy z fotokopii, a to z kolei uniemożliwiało ich prawidłową identyfikację i weryfikację faktycznych (oryginalnych) zapisów. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wywodził, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. W tym zakresie stwierdził, że skoro w sprawie stan faktyczny ustalony został na podstawie niepoświadczonych urzędowo, jednostronnych kserokopii wykresówek to nie może stanowić on podstawy do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone "rzekome naruszenia". Za absurdalną uznał argumentację organu odwoławczego wskazującą, że strona zniszczyła oryginały wykresówek, stwierdzając, iż jest to oszczerstwo. Zdaniem skarżącego, po uchyleniu pierwotnej decyzji należało przeprowadzić ponowne postępowanie oparte na stanie faktycznym wskazanym w protokole z dnia 6 marca 2014 r., a nie na nowym, czyli organ przyjął bezpodstawnie nowy stan faktyczny, pomimo, że kontrolował ten sam okres i te same dokumenty opisane już w protokole z kontroli. Dodatkowo zaznaczył, że zatrudnienie kolejnych pracowników (po odwołaniu się od decyzji pierwotnej) nie może stawiać strony w gorszej pozycji, bowiem druga kontrola dotyczyła tego samego okresu, ale organ przeprowadził ją na podstawie posiadanych przez siebie fotokopii i kserokopii niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem. Ponadto, analizując ten sam zakres i okres nałożył karę bez uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu podtrzymał ustalenia oraz stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie zgadza się z zarzutami skargi, które stanowią odzwierciedlenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powołując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji odwoławczej uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych przez stronę skarżącą. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił dodatkowo, że protokół kontroli stanowiący dokument urzędowy, sporządzony w określonej przepisami prawa formie przez powołany do przeprowadzenia kontroli podmiot, stanowi w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 76 K.p.a. dowód tego, co w nim zostało stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W niniejszej sprawie protokół został sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz zawiera m.in. opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli. Inspektor pracy zawarł w nim szczegółowo m.in. wykaz czynności jakich dokonywał w trakcie postępowania kontrolnego, w tym czynności związanych z odbiorem wykresówek i innych dokumentów. Organ wyjaśnił, że analiza wykresówek odbywa się za pomocą przeznaczonego do tego programu TachoScan Control PIP, a odczytanie danych przez skanowanie oryginalnych wykresówek, nie ich kserokopii. Następnie poddawane są one szczegółowej analizie. Inspektor pracy każdorazowo po wczytaniu danych zwraca oryginały wykresówek udostępniającemu. Organ zaznaczył, że analiza odbywa się poprzez odczyt wszystkich parametrów zapisanych przez tachograf, tj. chwilowej prędkości pojazdu, długości przebytej przez pojazd drogi, okresów (czasów) aktywności kierowcy (czasu prowadzenia pojazdu, innej pracy, dyspozycyjności oraz czasu przerw w jeździe i odpoczynku). Parametry te pozwalają na odczyt i korektę ewentualnych błędów. Zabrudzenie wykresówki nie dyskwalifikuje odczytanych danych, gdyż poddawane są szczegółowej analizie. Tachograf jest certyfikowanym urządzeniem o dużej precyzyjności. Tarcze tachografu wykonane są z określonego materiału, natomiast wyrysowane na nim wykresy są o znormalizowanej grubości i głębokości. Wskazując na regulację art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ zaznaczył również, że skarżący stosował składnik wynagrodzenia (8 zł za każdy przewieziony kubik betonu), który mógł zachęcać kierowców do naruszania przepisów rozporządzenia, których to naruszeń konsekwencje ponosi przedsiębiorca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i - co do zasady - nie wykracza poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz ocenia legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zaznaczyć trzeba, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego, jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie 20000 zł za naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynków. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiła ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.) zwana dalej ustawą, która w art. 92a ust. 1 ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 3 pkt 2 tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 20000 zł.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2012, poz. 1155, z późn. zm.), a także rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 561/2006). Odpowiedzialność ta, co należy podkreślić, nie jest jednak uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą omawianej kary, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest natomiast przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.

Przepis art. 92a ust. 3 ustawy określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 ustawy odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Przy czym kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do ustawy, zostały ustalone w sposób sztywny, tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, a zatem nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym do którego zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu.

Wyjaśnić trzeba, że decyzje dotyczące nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 20000 zł wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u skarżącej. Postępowanie kontrolne poprzedza z kolei postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej i nie stanowi jego formalnej części. Pozostaje jednak z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są bowiem czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią następnie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Zauważyć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy reguluje uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy, oraz warunków w nich określonych, w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W myśl natomiast art. 89a ust. 1 ustawy, inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie ulega więc wątpliwości, że do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy zastosowanie znajdują regulacje ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (zwanej nadal ustawą o PIP), która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy precyzuje art. 10 ustawy o PIP, przy czym ust. 1 pkt 3 i 4 tego przepisu wymienia wśród nich kontrolę legalności zatrudnienia, a pkt 16 - inne zadania określone w ustawie i przepisach szczególnych. W rozdziale 4 ustawy o PIP ustawodawca zawarł natomiast przepisy regulujące odrębnie tryb postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie kontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Na mocy art. 12 ustawy o PIP, przepisy K.p.a. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy stosuje się jedynie posiłkowo - w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 21 ustawy o PIP, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Podmiotowi kontrolowanemu, przed podpisaniem protokołu kontroli przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5), które inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6).

W niniejszej sprawie przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w stosownym protokole z dnia 20 marca 2015 r. Z materiału dowodowego wynika, że do protokołu tego, pismem z dnia 26 marca 2015 r. skarżący wniósł zastrzeżenia, na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r. Zachowany zatem został tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o PIP.

Stwierdzić też należy, że w protokole w obszerny sposób, szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody, co powoduje, że spełniał on wymogi określone w art. 31 ust. 2 ustawy o PIP. W szczególności dostrzec trzeba, że zawierał on wyszczególnienie załączników stanowiących, zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 12 ustawy o PIP, jego składową część, wśród których wskazano dokumenty zgromadzone podczas ponownego postępowania kontrolnego oraz jako załącznik nr 22 również załączniki do protokołu z kontroli nr [...], a jako załącznik nr 23 – załączniki do postępowania administracyjnego. Skoro wskazane dowody stanowiły załączniki protokołu kontroli to niewątpliwie, jako jego część składowa, dokumentowały okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli i prawidłowo stanowiły podstawę do dokonania ustaleń w postępowaniu o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Mając na uwadze zapisy protokołu z kontroli oraz okoliczności dotyczące postępowania kontrolnego nie można przy tym uznać, że postępowanie wyjaśniające stanowiące podstawę oceny dokonanej przez organy w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem jego zasad, które - co należy jeszcze raz podkreślić - ustalone zostały w ustawie o PIP. Zdaniem Sądu, przeprowadzono je zgodnie z przepisami tej ustawy, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono również przepisów K.p.a.

Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP, w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Na podstawie tego przepisu dokonywane są przesłuchania pracowników prowadzone przez inspektorów pracy. Uregulowania ustawy o PIP nie zawierają przy tym wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników, co należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Dlatego też, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Inspektorzy pracy posiadają zatem uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie nie może być im postawiony zarzut naruszenia prawa, w tym naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o PIP w toku postępowania kontrolnego mają również prawo wykonywania niezbędnych dla celów kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń sporządzanych na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby żądania ich od podmiotu kontrolowanego. Wskazany przepis nie określa przy tym, że muszą to być uwierzytelnione odpisy co oznacza, że dla celów dowodowych podczas kontroli mogą być sporządzane zwykłe kopie dokumentów.

Jednocześnie art. 27 ustawy o PIP ustala, że podmiot kontrolowany ma obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3, udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. W przypadku kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązek ten dotyczy przede wszystkim zapewnienia dostępu do danych analogowych i cyfrowych z tych urządzeń. Wyjaśnić w tym miejscu od razu przyjdzie, że podczas kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, kontrolujący jest wyposażony w urządzenia umożliwiające: pobieranie danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe oraz z karty kierowcy, odczyt pobranych danych i ich analizę oraz sprawdzanie wykresówek. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w niniejszej sprawie analiza dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców zatrudnionych u skarżącego została przeprowadzona za pomocą programu TachoScan Control PIP przeznaczonego m.in. właśnie do odczytu zapisów na tarczkach tachografu analogowego. Odczytanie tych danych nastąpiło po zeskanowaniu oryginalnych wykresówek podczas pierwszej kontroli, a odczytane dane zostały poddane następnie szczegółowej analizie.

W tym miejscu wskazać trzeba, że kontrola, której ustalenia stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji była drugą z kolei i została przeprowadzona po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 92a ustawy. Mając na uwadze treść zarzutów sformułowanych w skardze dostrzec należy, że w ustawie o PIP nie zostało wprowadzone żadne ograniczenie co do ilości kontroli przeprowadzanych w jednym przedsiębiorstwie przez inspektorów pracy. Ograniczenia takie nie wynikają także z ustawy o transporcie drogowym. Dlatego należy przyjąć, że organy inspekcji pracy mogą prowadzić postępowania kontrolne dopóki nie zostanie ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy stan faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego. Jedynym warunkiem wynikającym z ustawy jest natomiast to, aby ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole. Nie można w tym zakresie wyprowadzać ograniczeń do prowadzenia ponownego postępowania kontrolnego z tego, że dany okres działalności był już objęty kontrolą zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie ustaleń tej kontroli nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna. Możliwość wydania decyzji i nałożenia kary jest odrębną kwestią od możliwości przeprowadzenia kontroli. Jak już wcześniej zaznaczono, stosownie do regulacji art. 12 ustawy o PIP postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto. Nie stanowi ono też formalnej części postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Proces kontroli zostaje zamknięty ustaleniem jej wyników w protokole, a postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej może zostać wszczęte po ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu kontrolnym.

Skoro jednak, na zasadzie art. 12 ustawy o PIP, podczas kontroli posiłkowo mogą być stosowane przepisy K.p.a., to uwzględniając regulację art. 75 § 1 K.p.a. przyjąć należy, że w postępowaniu kontrolnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że w ponownym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas poprzedniej kontroli dotyczącej tego samego stanu faktycznego. W szczególności chodzi o dokonanie analizy wykresówek na podstawie danych odczytanych z ich skanów sporządzonych podczas wcześniejszej kontroli, za pomocą przeznaczonego do tego programu i przyjęcie ustaleń faktycznych zawartych w protokole podpisanym dnia 6 marca 2014 r. Sam skarżący potwierdził bowiem, że w okresie kontroli rozpoczętej dnia 22 października 2014 r. nie posiadał już w swoich zasobach wykresówek oraz danych z kart kierowców. Wprawdzie jak słusznie podnosił, zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (DZ.U.UE. L. z 1985, 370,8), przedsiębiorca jest zobowiązany do przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie rok po ich użyciu, jednak zauważyć należy, że przepis ten dokładnie stanowi, że "przez co najmniej rok" co oznacza, że jest to minimalny okres przechowywania tych dokumentów. Ponadto przepis ten stanowi wyraźnie o powinności przedsiębiorcy okazania lub doręczenia wymienionej w przepisie dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Jednocześnie też brak jest przepisu przewidującego brak możliwości prowadzenia kontroli i dyskwalifikującego czynności kontrolne dokonane po upływie minimalnego okresu przechowywania wykresówek przez przedsiębiorcę. Dlatego uznać należy, że podmiot kontrolujący mógł sprawdzić przestrzeganie przepisów transportu drogowego także pomimo braku oryginałów wykresówek, analizując wszelkie dostępne dowody.

Zauważyć można, że przedsiębiorca, w celu podważenia ustaleń w zakresie stwierdzonego naruszenia, powinien przedstawić stosowne dowody usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, które zostały wskazane w art. 16 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 3821/85. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na potwierdzenie swoich zarzutów w zakresie nieprawidłowego odczytania zapisów z wykresówek. Opierał je jedynie na własnej ocenie, która jako niepoparta dowodami i sprzeczna z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie zebranego materiału dowodowego nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć przy tym trzeba, że niezrozumiałe jest działanie skarżącego w zakresie zaprzestania przechowywania wykresówek za kontrolowany okres w sytuacji, gdy aktualnie podnosi, że brak oryginalnych wykresówek uniemożliwia ponowną weryfikację zapisów poddanych kontroli. Jak wskazywał bowiem w skardze, sam we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym wnosił o ponowną analizę oryginalnych ich zapisów. W jego interesie było zatem przechowywanie wskazanych dokumentów do czasu ich ponownej analizy. Powinien liczyć się z tym, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej i brak możliwości udowodnienia okoliczności faktycznych może prowadzić do wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Nie może natomiast zarzucać organowi, że nie ocenił określonych dowodów w sytuacji, gdy były one w posiadaniu strony i nie zostały na wezwanie organu przedłożone.

Zauważyć też w tym miejscu przyjdzie, że w krajowym porządku prawnym problematyka związana z obowiązkami pracodawcy w zakresie wykonywania przewozów drogowych uregulowana została też w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 z późn zm.). W myśl art. 25 ust. 1 tej ustawy pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie: zapisów na wykresówkach (pkt 1), wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 2), plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 3), innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (pkt 4) oraz rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4 (pkt 5). Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 2 ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że skarżący zobligowany było do przedstawienia podczas kontroli stosownych dokumentów na potwierdzenie swoich argumentów. Tym samym, wobec ich nieprzedłożenia w ponownym postępowaniu, zarzuty dotyczące braku dokonania analizy na podstawie oryginałów wykresówek i podważania oceny dokonanej na podstawie dowodów z poprzedniej kontroli nie mogły odnieść skutku.

Zaznaczyć trzeba, że ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie korzystnych dla niej dowodów, dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Odnotować przyjdzie, że to przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Nie sposób natomiast przerzucać na organ nieograniczonego obowiązku dowodowego, zwłaszcza we wszystkich tych przypadkach, w których organ nie będzie w stanie uzyskać dowodów korzystnych dla strony. Granice obowiązku dowodzenia wyznacza obiektywna możliwość pozyskania przez organ dowodów we własnym zakresie (z urzędu). Rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną, a nie procesową, wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego. Może więc zaistnieć sytuacja, że w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę, a nie organ. W niniejszej sprawie oznacza to, że na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów, natomiast bez przedstawienia przez przedsiębiorcę dokumentacji związanej z wykonywanym transportem nie jest możliwe przyjęcie jego twierdzeń co do braku podstaw uznania jego odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Ciężar udowodnienia tych okoliczności wykracza bowiem poza zakres obowiązków organu i z oczywistych względów jest niewykonalny. To strona jako przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą obowiązana jest stosownie do powołanych i analizowanych przepisów prowadzić dokumentację przewozów i czasu pracy kierowców (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 września 2014 r., III SA/Łd 606/14, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swoich argumentów, uzasadniających zarzuty podnoszone odnośnie stwierdzenia naruszeń. Skoro podczas ponownej kontroli został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonych naruszeń, to prawidłowo dokonano oceny na podstawie ustaleń postępowania kontrolnego utrwalonych w protokole z dnia 20 marca 2015 r. i brak było podstaw do ich kwestionowania.

Podkreślić należy, że protokół kontroli, który zawierał ustalenia co do stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stosownie do art. 76 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić. Nie można natomiast przyjąć, że do obalenia tego domniemania wystarczające jest samo twierdzenie strony o nieprawdziwości wynikających z niego okoliczności w sytuacji, kiedy nie przedstawia ona w tym zakresie stosownych dokumentów podważających dokonane przez organ ustalenia. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego, dotyczące ustaleń wynikających z protokołu kontroli, oparte są wyłącznie na jego twierdzeniach, na potwierdzenie których nie przedstawił konkretnych dowodów. Zauważenia również wymaga, że w toku postępowania kontrolnego skarżący był wzywany do składania wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów. Wskazywany przez niego ich brak nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do obalenia dokonanych podczas kontroli ustaleń, zwłaszcza gdy oparte zostały one na konkretnych dowodach, a ich ocena jest spójna i logiczna oraz gdy brak jest podstaw do jej kwestionowania w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w tej materii nieprawidłowości w zakresie analizy dokonanej na podstawie nieczytelnych kopii wykresówek. Stosownie do wyjaśnień przedstawionych przez podmiot kontrolujący w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia złożone przez skarżącego do protokołu z kontroli, zauważyć trzeba, że ustalenia kontrolne zostały dokonane na oryginalnych tarczach tachografu analogowego i danych na nich zapisanych. Ponowna kontrola i bazowanie na zapisanych danych, a nie danych oryginalnych wynikała natomiast z tego, że skarżący nie przedłożył do kontroli tarcz tachografów, o które był wzywany. Ocena stanów faktycznych z kopii danych opierała się jednak na dokładnych skanach tarcz, które potwierdzili kierowcy w trakcie postępowania kontrolnego. Każda z tarcz była przy tym analizowana z tarczy oryginalnej w trakcie poprzedniej kontroli. Skarżący nie potwierdził natomiast przy pomocy jakiegokolwiek dowodu, że tarcze uzyskane od jednego z kierowców stanowią dowód przestępstwa. Jednocześnie stwierdzając naruszenia opisane w protokole uwzględniono dopuszczalne tolerancje przy odczytywaniu danych z tachografów analogowych.

W świetle dotychczasowych rozważań uznać należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło do właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania i do dokonania prawidłowych ustaleń. Na ich podstawie organy stwierdziły zaistnienie naruszeń wskazanych w lp. 5.1, 5.2.1 i 5.2.2 oraz 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy, odpowiednio w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku.

Badając legalność dokonanej przez organu w tym zakresie oceny stwierdzić trzeba, że w kontekście materialnych podstaw prawnych określających obowiązki i warunki przewozu drogowego, co do których zaistniały stwierdzone naruszenia, organy prawidłowo wskazały na art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny uzasadniał też stwierdzenie, że we wskazanych przez organy przypadkach doszło do naruszenia tych regulacji za co należało nałożyć na skarżącego karę pieniężną w trybie art. 92a ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin i może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. W myśl z kolei art. 7 tego rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Przepisy art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006 stanowią natomiast, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 1). W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin (ust. 5).

Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie wykazały, że czterech kierowców zatrudnionych przez skarżącego, w badanym okresie tj. od 5 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. dopuściło się łącznie 33 naruszeń w postaci nieprzestrzegania maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz dziennego czasu odpoczynku. Pozwalało to uznać, że doszło do naruszeń wskazanych w lp. 5.1., 5.2. i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Ustalenia w tym zakresie i argumentacja, przedstawiona przez organy, oparte zostały na materiale dowodowym w postaci m.in. zapisów na wykresówkach i dlatego w ocenie Sądu zasługują na akceptację.

Zauważyć można, że wprawdzie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przewiduje możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów art. 6, art. 7 i art. 8, niemniej jednak odstępstwo takie wprowadza na zasadzie wyjątku i ogranicza zakres postępowania dowodowego zmierzającego do jego ustalenia wyłącznie do ściśle określonych dowodów. Zgodnie bowiem z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Jednocześnie też, kierowca zobowiązany jest wskazać powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wykładnia tej regulacji prowadzi do stwierdzenia, że tylko wymienione w niej dokumenty zawierające stosowną adnotację są dowodami mogącymi potwierdzić odstępstwo. Tymczasem, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, a także w utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w odniesieniu do wszystkich stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 r. W szczególności podczas kontroli nie dokonano ustaleń co do istnienia zapisów na odwrocie wykresówek. Dowodów takich nie przedłożył również sam skarżący. Z tego też względu brak było podstaw do stosowania regulacji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wobec braku możliwości uzyskania od skarżącego oryginałów wykresówek nie była możliwa ich ponowna analiza i brak było podstaw do żądania od organu uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Z tego też względu, prawidłowo uwzględniono dowody zgromadzone już w poprzednim postępowaniu kontrolnym dokonując ich prawidłowej oceny. Za bezzasadne uznać natomiast należy zarzuty skarżącego podniesione w tym zakresie. Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy ma bowiem charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest samo stwierdzenie faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków oraz brak realnie istniejących dowodów mogących podważać takie ustalenie. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było również podstaw do zarzucania organowi naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy. Wyjaśnić przyjdzie, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika z przepisów art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, wedle którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto, przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Na podstawie tej regulacji przyjąć należy, że chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą skłaniać kierowców i umożliwiać im przestrzeganie przepisów prawa o czasie pracy. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Dostrzec trzeba, że skarżący jest profesjonalistą. Dlatego powinien sprawować ścisły nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa przez swych pracowników. Zważyć też należy, że powołane powyżej prawodawstwo unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu lądowym w sytuacji komercyjnej presji na ilość przewożonych ładunków i szybkość wykonywanych przewozów. Presja ta prowadzić może bowiem, przy braku konsekwentnego i skutecznego egzekwowania przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców, do zagrożenia bezpieczeństwa nie tylko kierowców, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Przedsiębiorca nie jest jednak odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz za rezultat prowadzonej działalności transportowej, w tym związany z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący, tak w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego, nie wskazał żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 ustawy, stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazał mianowicie, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co więcej w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, a skarżący to potwierdził, że w przedsiębiorstwie stosowany był system wynagradzania za wykonywania większej ilości przejazdów. Nie ma przy tym znaczenia, że wynagrodzenie z tego tytułu było niewielkie. Ponadto z ustalonych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nie zapewniał właściwej dyscypliny i organizacji pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych skoro m.in.: nie przedłożył dowodów zaprzeczających twierdzeniom o niszczeniu tarcz tachografu analogowego w tym wyjaśniających różnice w kilometrach, nie zapewnił właściwego nadzoru nad kierowcami w zakresie wymagania od kierowców nanoszenia wyjaśnień na tarczach oraz kontroli umożliwiającej stwierdzenie nieprawidłowości w zapisach aktywności kierowcy oraz podnoszonego przez skarżącego faktu rzekomego zatajania i przedkładania przez kierowców sfałszowanych tarcz.

W sprawie nie ustalono również okoliczności mogących uzasadniać wyłączenie odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 92c ustawy, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2) lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3).

Wobec braku przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłową pracę przedsiębiorstwa oraz to, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których ten nie mógł przewidzieć, organy nie miał zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia kary za naruszenia wskazane pod lp. 5.1., 5.2. i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Tylko na podstawie stosownych dowodów można jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca spełnił wymogi z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy lub, że zaistniały okoliczności określone w art. 92c ust. 1 ustawy. Ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, mogących to potwierdzać spoczywa natomiast na podmiocie wykonującym transport drogowy. W niniejszej sprawie, co należy jeszcze raz podkreślić, przedstawiając argumentację dotyczącą wystąpienia przesłanek określonych we wskazanych przepisach skarżący nie wskazał w tym zakresie żadnych dowodów potwierdzających jego stanowisko. Wobec tego, a także wobec braku ujawnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających jednoznacznie zaistnienie okoliczności z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie można zatem zarzucić organom w niniejszej sprawie naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie, jak również naruszenia art. 92c ust. 1 ustawy na skutek nieuwzględnienia przesłanek wskazanych w tej regulacji.

Podsumowując przedstawioną ocenę powtórzyć przyjdzie, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy, ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Przedsiębiorca odpowiada przy tym za naruszenia prawa przez kierowców, gdyż to on organizuje ich pracę i sprawuje nad nimi nadzór. Od tej podstawowej zasady ustawodawca przewidział wyjątki jedynie w art. 92b i art. 92c ustawy. Jak słusznie wywodzono w zaskarżonej decyzji, zwolnienie się skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania, że nie miał on wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący musiałaby zatem wykazać, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom i wymogom. Ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, przewidziane w przepisach prawa spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Należy podkreślić, że poprzestanie tylko na oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie natomiast skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających takie okoliczności.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy w toku postępowania kontrolnego, a dokonane ustalenia szczegółowo utrwalono w protokole z kontroli. Dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyczerpująco odniesiono się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii oraz do całości materiału dowodowego. Zaakcentować należy, że obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zwalniały strony ze współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Trudno bowiem wymagać od organu, aby poszukiwał dowodów na potwierdzenie wyjaśnień strony w sytuacji, gdy sama strona nie jest w stanie ich wskazać i przedstawić. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego, materiał dowodowy nie został zatem zebrany w sposób naruszający przepisy prawa. Organy podejmowały wszystkie konieczne działania w celu jego wyczerpującego zgromadzenia. Nie można natomiast przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy skarżący mógł zabezpieczyć oryginalne wykresówki do czasu zakończenia ponownego postępowania kontrolnego i mimo, że żądał ponownej ich analizy, nie przedłożył tych dowodów. Nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia zmiany stanowiska wobec tego jakie organ pierwszej instancji zajął we wcześniejszej decyzji, która została uchylona. W ponownym postępowaniu organy dokonywałby bowiem ponownej, niezależnej analizy oraz oceny materiału dowodowego i to do nich prawidłowo odnosi się uzasadnienie decyzji, a nie do wcześniejszej oceny uznanej przez organ odwoławczy za wadliwą. Uzasadnienie to czyni przy tym zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom prowadzącym postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, że w toku tego postępowania naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ustaloną w art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z oryginałami wykresówek uzyskanych od jednego z kierowców. Dostrzec trzeba, że skarżący został prawidłowo poinformowany o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., a zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2015 r. o prawie czynnego udziale w postępowaniu odwoławczy. W toku postępowania administracyjnego organy nie gromadziły natomiast materiału dowodowego, opierając się przy wydaniu decyzji na dowodach zebranych podczas kontroli. Strona miała zatem wiedzę o tym, jakie dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, przy czym dowodów zebranych w ponownym postępowaniu kontrolnym nie stanowiły oryginały wykresówek.

W konsekwencji dokonanej oceny Sąd uznał, że prawidłowe były ustalenia organów co do stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Z tych względów, wobec braku wykazania przez skarżącego okoliczności uzasadniających zwolnienie go z odpowiedzialności administracyjnej, przyjąć należało, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej. Kara ta została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej kwocie, stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy. W tym zakresie organy właściwie uwzględniły średnią liczbę około 11-12 kierowców zatrudnianych przez skarżącego w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia pierwszej kontroli, a nie jak wskazywał skarżący liczbę około 18 kierowców z okresu poprzedzającego ponowne czynności kontrolne. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy ustala maksymalną sumę kar pieniężnych, w kwocie 20000 zł, dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 i nawet w sytuacji uwzględnienia przez organ liczby około 18 kierowców nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wysokości nałożonej kary.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.