Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SO/Bd 13/24 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku C.W. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SO/Bd 13/24, wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 31 października 2024 r. C.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] za nieprzekazanie Sądowi jej skargi z dnia 5 września 2024 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek Wójt wskazał, że dopiero wraz ze skargą strony na bezczynność organu otrzymał wniosek z dnia 15 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym w dniu 18 września 2024 r. udostępnił stronie informację publiczną w zakresie zgodnym z jej żądaniem. Z uwagi na wypełnienie wniosku skarżącej w całości, postępowanie zostało zakończone, a strona nie składała żądnych pism dotyczących przesłanej informacji publicznej.

Następnie WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jednak w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi.

W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przepisy powyższe przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie takiej skargi.

Jak wynika z ustaleń Sądu, skarga na bezczynność Wójta, mimo upływu ponad trzech miesięcy od czasu wpłynięcia jej do organu, do dnia dzisiejszego nie została przekazana Sądowi. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie ma, podnoszona przez organ okoliczność, że w dniu 18 września 2024 r. udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z tych względów, WSA w Bydgoszczy wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że skarga na bezczynność wciąż nie została przekazana, ale także to, że jej nieprzekazanie nie było wynikiem złej woli podmiotu zobowiązanego.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Wójt, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 54 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawczyni wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jednakże w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. został zmodyfikowany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie prawniczym jednolicie wskazuje się, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w zakreślonym prawem terminie skutkuje możliwością wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy udostępnił żądane informacje. Już tylko sam fakt złożenia skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu, tj. przekazania złożonej skargi do właściwego sądu administracyjnego z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem (niezależnym od postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi) wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 15 czerwca 2023 r.). Oznacza to, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna (tj. została wniesiona w terminie czy po wyczerpaniu środków zaskarżenia), czy ocena, że organ udostępnił żądaną informację, ponieważ okoliczności te nie są przesłankami warunkującymi wymierzenie grzywny. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny sąd ocenia wyłącznie, czy organ wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. czy organ przekazał w terminie skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Skoro wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że postępowanie Wójta wypełnia przesłankę warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pismem z dnia 5 września 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wójta Gminy [...] na bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 11 września 2024 r. (fakt ten organ potwierdził w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny). Organ miał zatem obowiązek przekazać tę skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni – w myśl art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. do dnia 26 września 2024 r. Pomimo upływu tego terminu organ nie przekazał skargi do chwili wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia, tj. do dnia 23 grudnia 2024 r. Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny.

Podkreślić należy, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku – organ do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie nadesłał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Nałożona grzywna jest wystarczająca do realizacji celów grzywny, w niniejszej sprawie celu prewencyjnego i represyjnego. Zmotywuje bowiem organ do troski o właściwą obsługę pism i przekazywania ich we właściwym terminie, jak również zapobiegnie naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona grzywna jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.