Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi L spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpoznaniu wniosku R.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą – "[...] R.P.", z dnia 26 kwietnia 2016 r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2016 r. i rozszerzonego pismem z dnia [...] marca 2017 r.), Prezydent Miasta działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja

2016 r. zawieszone zostało postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej niż na 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku. W okresie zawieszenia nie uchwalono planu miejscowego, wobec tego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. zawieszone postępowanie zostało podjęte. W toku podjętego postępowania inwestor pismem z dnia [...] lutego 2017 r. dokonał zmiany wniosku w zakresie wielkości planowanej powierzchni usługowej oraz ilości planowanych mieszkań. Następnie pismem z dnia [...] marca 2017 r. inwestor rozszerzył zakres wniosku o teren całej działki nr [...] oraz budowę stacji transformatorowej. Do pisma załączono mapę przedstawiającą zmodyfikowany sposób zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego

i prawnego. Organ ustalił, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, mieszkalno - usługowej, usługowo - handlowej, usług wychowania, oświaty, nauki, magazynowej, garażowej, terenów zieleni. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami o wysokości od jednej do jedenastu kondygnacji nadziemnych. Występują dachy płaskie i strome. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...]. Przedmiotowy teren nie stanowi własności inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie podlega procedurze związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto organ ustalił, że teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wnioskowany teren objęty jest procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i ul. [...], na mocy uchwały Rady Miasta Nr LXXIX/923/10 z dnia 26 października 2010 r.

Nadto planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie otoczenia zespołu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...].

Przedmiotowy teren objęty jest obowiązującymi decyzjami o warunkach zabudowy, wydanymi na rzecz innych podmiotów.

W toku postępowania spółka E Sp. z o. o. Rejon Dystrybucji wyraziła opinię, że zasilanie projektowanego budynku prawdopodobnie będzie wymagać budowy stacji transformatorowej na działce wydzielonej z działki inwestora, o czym poinformowano inwestora pismem z dnia [...] marca 2017 r. W odniesieniu do powyższego inwestor rozszerzył zakres wniosku o budowę stacji transformatorowej i przedstawił zmodyfikowane zagospodarowanie terenu, uwzględniające budowę stacji transformatorowej.

Następnie organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. strona postępowania L Sp. z o. o. wniosła o wydanie decyzji odmownej lub ewentualnie o zawieszenie postępowania do rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy Wydział Cywilny sprawy własności nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem strony planowana inwestycja narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności kontynuacji funkcji, a realizacja inwestycji pogorszy warunki życia mieszkańców budynków znajdujących się w okolicy (wzmożony ruch samochodów, a w konsekwencji problem z przepustowością ul. [...], wzrost hałasu i zanieczyszczenie powietrza). Kwestia własności nieruchomości objętej wnioskiem jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przeniesienia własności tej nieruchomości na L Sp. z o. o, co zdaniem strony uzasadnia wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego.

Odnosząc się do powyższego pisma, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia w analizowanym obszarze co najmniej jednej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", wymagającą dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy i ma wyłącznie na celu uniemożliwienie realizacji zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Kontynuacja funkcji nie oznacza jednak nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, by nowa zabudowa nie kolidowała z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym.

Organ wskazał, że w analizowanym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowo - handlowa, mieszkalno - usługowa. A zatem wnioskowana budowa budynku usługowo - handlowo-mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym obszarze. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, mającym potwierdzenie w zapisie księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym, znajduje się we władaniu spółki L, która posiada status strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor winien wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na koniec Prezydent podał, że w toku postępowania nie znalazł podstaw prawnych uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Planowane zamierzenie inwestorskie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika spółka L sp. z o. o., zarzucając organowi :

1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 KPA w związku z art. 28 KPA w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP") oraz w związku z art. 54 ust. 2 lit. d UPZP w związku z art. 64 ust. 1 UPZP poprzez odmowę zawieszenia postępowania oraz błędne przyjęcie przez organ, że toczące się obecnie przed Sądem Okręgowym Wydziałem Cywilnym postępowanie o sygn. akt [...] nie stanowi prejudykatu względem niniejszego postępowania, podczas gdy:

a) jego wynik ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, wobec czego odmowa zawieszenia postępowania oraz wydanie decyzji administracyjnej przez organ skutkuje w konsekwencji naruszeniem art. 28 KPA poprzez niedopełnienie przez organ każdorazowego obowiązku organów administracji publicznej, jakim jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego,

b) zgodnie z przepisami UPZP organy administracji publicznej mają obowiązek brać pod uwagę chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, mający charakter nadrzędny w stosunku do wykonywania prawa do zagospodarowania

i zabudowy terenu, jak również umieszczać w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co bezpośrednio przekłada się na krąg stron postępowania; tymczasem, w niniejszej sprawie organ ustalił krąg stron postępowania, uznając za strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] oraz działek bezpośrednio z nieruchomością graniczących, nie biorąc pod uwagę faktu, że kwestia własności nieruchomości stanowi przedmiot toczącego się aktualnie postępowania cywilnego,

c) wydanie decyzji administracyjnej przez organ w sytuacji, gdy krąg stron postępowania został ustalony w sposób błędny, prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 KPA, co z kolei skutkuje nieważnością takiej decyzji,

d) błędne uznanie, iż pomiędzy postępowaniem cywilnym, wszczętym pozwem Spółki z dnia [...] listopada 2016 r., w którym Spółka wniosła o zobowiązanie B.W. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz Spółki, a postępowaniem prowadzonym przed organem, nie zachodzi bezpośrednia zależność uzasadniająca konieczność zawieszenia postępowania, podczas gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd w postępowaniu cywilnym ma kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy przez organ.

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. UPZP w związku z art. 6 ust. 2 UPZP polegające na:

a) wydaniu decyzji administracyjnej przez organ w sytuacji, gdy niespełnione zostały warunki niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż planowana na nieruchomości inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowo- mieszkalnego wielorodzinnego narusza zasadę kontynuacji funkcji, zaburza dotychczasowy ład przestrzenny, a w konsekwencji narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa",

b) błędnej wykładni oraz przyjęciu, iż dla spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP wystarczające jest, by nowa zabudowa nie kolidowała w zakresie swojej funkcji z zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym, podczas gdy zasada dobrego sąsiedztwa, wraz z zasadą kontynuacji funkcji, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez istniejący na danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy,

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz – w sytuacji przekazania akt sprawy wraz z odwołaniem do organu odwoławczego – o zawieszenie postępowania przed organem odwoławczym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, gdyż postępowanie cywilne stanowi zagadnienie wstępne (prejudykat) względem niniejszego postępowania, a jego wynik ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Pełnomocnik wniósł też o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA ze względu na to, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydało dnia [...] marca 2018 r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w pkt 2 rozstrzygnięcia – "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych kształtowania ładu przestrzennego" w podpunkcie 1 – "warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zapisy oznaczone literami: a, b, e oraz h,

- punkt 3 jej rozstrzygnięcia: "Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji",

- punkt 4 jej rozstrzygnięcia: "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią załącznik nr 2 (część graficzna

i tekstowa) do decyzji" i w tym zakresie orzekło:

I. "2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - od 28% do 34 %,

b) obowiązująca linia nowej zabudowy - w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2018 r. [...],

e) szerokość elewacji frontowej budynku, tj. od ul. [...] od 19 m do 37 m, h) powierzchnia terenu biologicznie czynnego - od 25% do 30% terenu objętego decyzją.",

II. "3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązująca linia nowej zabudowy oznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2018 r. [...]",

III. "4. Dwuelementowe wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik

nr 2 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2018 r. [...]"

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy. Następnie podniósł, że dla terenu objętego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy należało ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, omówił jakie elementy powinien zawierać wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także tryb postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

SKO uznało, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta - co do zasady - jest zgodna z przepisami prawa, na podstawie których została wydana, co stwierdził organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przy czym organ odwoławczy ustalił i ocenił, że część rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji jest wadliwa. Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo wytyczone jakkolwiek zostało to prawidłowo przedstawione dopiero w postępowaniu drugoinstancyjnym. Mianowicie granice obszaru analizowanego wytyczono wokół działek inwestycyjnych w odległości równej trzykrotności szerokość frontów działek objętych wnioskiem, a dla wytyczenia tego obszaru (a tym samym dla sporządzenia graficznej części wyników analizy urbanistycznej) Kolegium posłużyło się kopią właściwej mapy, bo mapy ewidencyjnej, wykonanej w skali 1:1000 i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalony przez organ obszar analizowany (wokół centralnie położonych w nim działek inwestycyjnych), z uwagi na objęcie nim zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, a także na rodzaj, funkcję jak i cechy tej zabudowy, należało uznać za wystarczający dla ustalenia przedmiotowych w sprawie warunków zabudowy. W sąsiedztwie działek inwestycyjnych znajdują się tereny niezabudowane (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy usługowo-handlowej (np. działki nr: [...]) jak też tereny o innym jeszcze przeznaczeniu np. zabudowy magazynowej, garażowej czy oświatowej. Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w zakresie funkcji usługowo-handlowo-mieszkaniowej, bo obiekty budowlane o takich funkcjach występują, a ponadto istniejąca w tym obszarze zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań w zakresie parametrów i gabarytów dla nowej zabudowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta nie ustalił wskaźnika wielkości (intensywności) zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób w jaki nakazuje to przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako średniego wskaźnika, który wynosi w tym przypadku 34 %, albowiem wskaźnik ten został w decyzji zapisany w sposób niedookreślony cyt. : "do 34 %". Wobec powyższego Kolegium konwalidowało tę wadę decyzji, ustalając ten wskaźnik na poziomie od 28% do 34%, ponieważ w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i wynosi od 4% do 100%; średni wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 34%, a biorąc pod uwagę dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia i okoliczność, że na obszarze analizowanym występują niższe wskaźniki, ustalono wskaźnik zabudowy w widełkach od 28%, który jest równy takiemu wskaźnikowi występującemu na terenie bezpośrednio sąsiednim do 34% jako górnej granicy, stanowiącej średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym.

Kolegium, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, konwalidowało także wadę zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia parametru zagospodarowania terenu jakim jest powierzchnia terenu biologicznie czynnego poprzez dookreślenie tego wskaźnika, tj. : "od 25% do 30% terenu objętego decyzją".

Dalej SKO podało, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 19 metrów, przy czym z uwagi na duże zróżnicowanie tego parametru zabudowy w obszarze analizowanym, który waha

się od 3 do 90 metrów a nadto biorąc pod uwagę wielkość tego parametru zabudowy występującą na działkach bezpośrednio sąsiednich, tj. 37 metrów, organ ustalił szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy w granicach od 19 m (czyli od średniej szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym) do wielkości od 37 m, gdyż o takiej szerokości jest elewacja budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego.

Ponadto przeprowadzone przez organ I instancji na zlecenie Kolegium dodatkowe postępowanie dowodowe w sprawie umożliwiło również reformatoryjne ustalenie w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji wraz z linią nowej zabudowy, gdyż zaskarżona decyzja nie zawierała graficznego ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Podobnie organ odwoławczy naprawił wady analizy urbanistycznej, zwłaszcza jej części graficznej. Ponadto projekt tej decyzji sporządziła osoba wskazana w art. 60 ust. 4 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, przeprowadzając postępowanie w tej sprawie, prawidłowo zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z wymogami określonymi ustawą i przepisami odrębnymi, jak też w zgodzie z prawem ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z wyjątkami wskazanymi w tej decyzji organu drugoinstancyjnego, jak i konwalidowanymi tą decyzją.

Odnosząc się zaś do zarzutów Spółki, organ stwierdził, że są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia procesu cywilnego zainicjowanego przez Spółkę, która ma przymiot strony w tym postępowaniu, jako właściciel co najmniej dwóch działek inwestycyjnych (nr [...]) i działki bezpośrednio sąsiedniej (nr [...]), przeciwko osobie, która nie jest stroną tego postępowania jest całkowicie nieuzasadniony. Organ nie dopatrzył się żadnego związku przyczynowo - skutkowego wymaganego przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pomiędzy wytoczonym przez odwołującą procesem cywilnym w przedmiocie zasądzenia od strony pozwanej złożenia oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości

a ustalonym prawidłowo przez organ I instancji kręgiem podmiotów zainteresowanych w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., złożonej przez pełnomocnika L sp. z o. o., zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. KPA w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. UPZP w związku z art. 6 ust. 2 UPZP w związku z art. 53 ust. 3 UPZP w związku z art. 54 ust. 2 lit. d UPZP w związku z art. 64 ust. 1 UPZP w związku z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie") w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w ogóle nie zostały spełnione warunki niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż planowana na nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wielorodzinnego narusza zasadę kontynuacji funkcji, zaburza dotychczasowy ład przestrzenny, a w konsekwencji narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", a wydanie przez organ zaskarżonej decyzji, orzekającej co do meritum w zakresie: punktu 2 lit. a, b, e oraz h, punktu 3 i punktu 4 decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2017 r. jest niezasadne i bezpodstawne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy planowana inwestycja narusza podstawowe zasady planowania przestrzennego, przez co wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest niemożliwe,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP w związku z art. 6 ust. 2 UPZP poprzez dokonanie błędnej wykładni w zakresie pojęcia "działka sąsiednia" i ustalenia zasady kontynuacji funkcji i przyjęcie, że dla spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP wystarczające jest, by w okolicy występowały tereny zabudowy

o funkcjach takich jak nowa zabudowa, podczas gdy zasada dobrego sąsiedztwa, wraz z zasadą kontynuacji funkcji, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez istniejący na danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich,

3. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 KPA w związku z art. 28 KPA w związku z art. 6 ust. 2 UPZP w związku z art. 54 ust. 2 lit. d UPZP w związku z art. 64 ust. 1 UPZP poprzez brak zawieszenia postępowania oraz błędne przyjęcie przez organ, że postępowanie przed Sądem Okręgowym Wydziałem Cywilnym w przedmiocie zobowiązania B.W. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na Spółkę własności nieruchomości gruntowych położonych w [...], obejmujących działki oznaczone numerami [...] nie stanowiło prejudykatu względem postępowania przed organem, podczas gdy wynik postępowania cywilnego miał kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, wobec czego brak zawieszenia postępowania oraz wydanie decyzji administracyjnej przez organ skutkowało naruszeniem art. 28 KPA poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku w zakresie ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania administracyjnego, podczas gdy ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania administracyjnego organ ma obowiązek ustalać każdorazowo w toku sprawy. Ponadto, zgodnie z przepisami UPZP, organy administracji publicznej mają obowiązek brać pod uwagę chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, mający charakter nadrzędny w stosunku do wykonywania prawa do zagospodarowania i zabudowy terenu, jak również umieszczać w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co bezpośrednio przekłada się na krąg stron postępowania. Tymczasem, w niniejszej sprawie organ, w ślad za Prezydentem, ustalił krąg stron postępowania, uznając za strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz działek bezpośrednio z nieruchomością graniczących, nie biorąc pod uwagę faktu, że kwestia własności nieruchomości stanowiła przedmiot toczącego się ówcześnie postępowania cywilnego. Zdaniem pełnomocnika wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy krąg stron postępowania zostaje ustalony w sposób błędny prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 KPA, co z kolei skutkuje nieważnością takiej decyzji.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, od organu na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona bowiem sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, poprzedzająca wydanie decyzji posiada braki i uchybienia. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) - dalej "u.p.z.p." - stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie" - określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Ustawodawca wskazał na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając w tym zakresie pewną dowolność. O ile jednak autor analizy odstąpi od typowego sposobu ustalania granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki), winien przyjęty przez siebie odmienny sposób ustalenia tych granic uzasadnić.

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy wskazać przyjdzie, że dla planowanej inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 207 m licząc od nieruchomości objętej wnioskiem. Obszar ten określono kierując się treścią § 3 ust. 2 w.w. rozporządzenia, biorąc pod uwagę, że front działki objętej wnioskiem wynosi 69 m. W tak wyznaczonym obszarze organy przeprowadziły analizę zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Organy stwierdziły, że analizowany obszar jest zróżnicowany pod względem urbanistycznym, bowiem znajduje się w nim zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkaniowo – usługowa, usługowo – handlowa, zabudowa wykorzystywana na oświatę, naukę, zabudowa magazynowa oraz tereny zieleni. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty – od jednej do jedenastu kondygnacji. Organy ustaliły wskaźnik zabudowy występujący na poszczególnych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, który również jest zróżnicowany. Wobec powyższych ustaleń, które zostały przedstawione w analizie urbanistycznej, mającej po myśli § 9 ust. 2 rozporządzenia formę graficzną oraz tekstową, organy obydwu instancji doszły do przekonania, że warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Wskazać przyjdzie, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dla ustalenia, czy spełniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji przepis ten wymaga ustalenia następujących danych: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę ustaleń dla organu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzono charakterystykę terenu, ustalono linię istniejącej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu, nadto ustalono, że nieruchomości objęte wnioskiem tj. działki nr. [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej analizie nie określono gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych posadowionych na poszczególnych nieruchomościach. Za niewystarczające, w okolicznościach sprawy, należy uznać ustalenie, że na danym obszarze znajdują się obiekty – od jednej do jedenastu kondygnacji. W analizie zabrakło wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Akta sprawy nie pozwalają na poczynienie ustaleń w zakresie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych na poszczególnych nieruchomościach. W ocenie Sądu bez danych w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie, czy planowana inwestycja będzie kontynuowała zastaną na danym obszarze funkcję. Zdaniem Sądu, ze względu na zróżnicowany architektonicznie charakter obszaru powyższe dane są konieczne dla przeprowadzenia prawidłowych ustaleń dotyczących spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Dopiero na podstawie wszystkich charakterystycznych wskażników dotyczących danego terenu można ustalić, czy planowana inwestycja polegająca na budowie czterokondygnacyjnego budynku o funkcji handlowej, usługowej i mieszkaniowej zlokalizowana na działkach nr [...] nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 89/18).

Wobec powyższych ustaleń należało stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym analiza urbanistyczna) nie zawierają wszystkich ustawowo określonych danych, które pozwoliłyby na przeprowadzenie prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pozostałym zakresie skarga nie była zasadna.

W ocenie Sądu użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działka sąsiednia" należy interpretować szeroko, mając na uwadze cel wskazanego przepisu ustawy. Kwestia rozumienia tegoż pojęcia była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2266/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to bowiem odnosić należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Tożsame stanowisko NSA wyraził m.in. w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06 oraz z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zarzut skargi polegający na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia’, a przez to błędnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej należy uznać za chybiony. Badając zagadnienie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ mógł wziąć pod uwagę nie tylko nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością objętą wnioskiem, ale również wszystkie inne nieruchomości położone w obszarze analizowanym tworzące urbanistyczną całość.

Nie był również zasadny zarzut nieuwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym Kwestia postępowania cywilnego nie stanowiła prejudykatu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem w żaden sposób nie tamowała wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Na datę orzekania przez organ administracyjny stan prawny nieruchomości był ustalony i wynikał z akt sprawy administracyjnej.

Na koniec zwrócić należy uwagę, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W wyniku rozpoznania odwołania SKO doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja organu I inst. zawiera uchybienia, które podlegają konwalidacji przez organ odwoławczy, a w związku z tym decyzja I inst. została uchylona w części i w tym zakresie organ II inst. orzekł merytorycznie. Zasygnalizować jedynie należy, że prawidłowe rozstrzygnięcie organu II inst. powinno również zawierać odniesienie się do pozostałej części decyzji, od której wniesiono odwołanie ( tzn. – "w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy"), jednak uchybienie to nie mogło stanowić samoistnej podstawy uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Odnośnie merytorycznej strony rozstrzygnięcia II inst. wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko SKO iż dane dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz powierzchni terenu biologicznie czynnej powinny być w analizie urbanistycznej, a następnie w decyzji administracyjnej określone tak, by gwarantowały zachowanie ładu przestrzennego. Dlatego za niewystarczające należy uznać określenie w.w. parametrów poprzez wskazanie jedynie górnych ich wskażników, ten sposób określenia istotnych elementów zabudowy doprowadzić może do dowolności w projektowaniu, a w konsekwencji do zaburzenia ładu przestrzennego. Określenie tzw. " widełek" w określeniu wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, a które zostały ustalone na podstawie danych wynikających z obszaru analizowanego, należy ocenić jako mające oparcie w ratio legis art. 61 u.p.z.p. Przy sporządzeniu zaskarżonej decyzji spełniony został wymóg wynikający z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. z 2015 r. poz. 1800).