II SAB/Wa 530/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-28	
Data wpływu	2023-08-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Radziszewska-Krupa
Mateusz Rogala
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku skarżącego M. G. z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
M. G. (dalej również "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej również "MKiDN", "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący złożył do MKiDN wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. o udzielenie bliższych informacji co do szczegółowego opisu zasług uzasadniających nadanie dnia [...] czerwca 2017 r. brązowego Medalu Zasłużony Kulturze Gloria Artis panu J. R. w dziedzinie upowszechniania kultury. Zapytanie dotyczyło tego jakie konkretnie zasługi przekonały Ministra, że zdecydował wyróżnić ww. obywatela medalem Gloria Artis: " (...) Składam do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKDiN) wniosek o udzielenie bliższych informacji co do szczegółowego opisu zasług uzasadniających nadanie dnia [...] czerwca 2017 r. brązowego Medalu Zasłużony Kulturze Gloria Artis panu J. R. w dziedzinie upowszechniania kultury. Jakie konkretnie zasługi przekonały Ministra, że zdecydował wyróżnić ww. obywatela medalem Gloria Artis?

Informacje o tym odznaczeniu zaczerpnąłem ze strony internetowej Ministerstwa http://mkidn.gov.pl/page5/strona-glowna/mini5terstwo/odznaczenia/medal-zasluzonv-kulturze- gloria-artis.php. Brak tam szczegółowych informacji co do zasług. Jedynie można dowiedzieć się, że dotyczą dziedziny upowszechniania kultury (...)."

Organ w odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej (data wpływu- [...].07.2023r.) wskazał, że Ministerstwo podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2023r.

W ocenie organu żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r.. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie są to dokumenty urzędowe lecz prywatne i jako takie nie mogą zostać uznane za informację publiczną (pismo z dnia [...].07.2023r.).

M. G. wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wnosił o:

1. Zobowiązanie organu do udzielenia informacji;

2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

3. Przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej.

W ocenie Skarżącego obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, z którego nie wywiązało się MKiDN, jest art. 6 ust. 1 punkt 4c ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konkretnie udzielenie informacji o zasługach pana J. R., które przekonały Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że należy tego pana wyróżnić przyznając mu medal Gloria Artis. Zdaniem Skarżącego skoro Ministerstwo przyznało komuś medal, to dokonało oceny zasług odznaczonego. Podnosił, iż chciałby wiedzieć jakie konkretnie zasługi Ministerstwo oceniło tak wysoko, że przyznało danemu obywatelowi medal.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości przynależność Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego do kategorii podmiotów, obowiązanych do udostępniania informacji publicznej (tak art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji).

Kwestią sporną jest, to czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Należy przy tym dodać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, iż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 grudnia 2021r., II SAB/Op 103/21; dostępny w CBOSA).

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2023r. Skarżący zwrócił się: " (...) Składam do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKDiN) wniosek o udzielenie bliższych informacji co do szczegółowego opisu zasług uzasadniających nadanie dnia [...] czerwca 2017 r. brązowego Medalu Zasłużony Kulturze Gloria Artis panu J. R. w dziedzinie upowszechniania kultury. Jakie konkretnie zasługi przekonały Ministra, że zdecydował wyróżnić ww. obywatela medalem Gloria Artis?

Informacje o tym odznaczeniu zaczerpnąłem ze strony internetowej Ministerstwa http://mkidn.gov.pl/page5/strona-glowna/mini5terstwo/odznaczenia/medal-zasluzonv-kulturze- gloria-artis.php. Brak tam szczegółowych informacji co do zasług. Jedynie można dowiedzieć się, że dotyczą dziedziny upowszechniania kultury (...)."

Zgodnie z informacją zawarta na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (https://www.gov.pl/web/kultura/medal-zasluzony-kulturze-gloria-artis):

Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis" nadawany jest osobom szczególnie wyróżniającym się w dziedzinie twórczości artystycznej, działalności kulturalnej lub ochronie kultury i dziedzictwa narodowego na mocy art. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 oraz z 2019 r. poz. 115) przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

1. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nadaje medal z własnej inicjatywy lub na wniosek:

1. ministrów lub kierowników urzędów centralnych,

2. rektorów szkół wyższych,

3. marszałków województw,

4. wojewodów,

5. władz statutowych ogólnopolskich organizacji społecznych lub stowarzyszeń prowadzących statutową działalność kulturalną,

6. kierowników placówek dyplomatycznych lub konsularnych Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Medal posiada trzy stopnie:

1. I stopień - Złoty Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis",

2. II stopień - Srebrny Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis",

3. III stopień – "Brązowy Medal Zasłużony Kulturze Gloria Artis".

1. Medal stopnia wyższego można otrzymać po upływie 5 lat od nadania Medalu stopnia bezpośrednio niższego. Jedynie w przypadkach uzasadnionych wybitnymi osiągnięciami kandydata można odstąpić od powyższego wymogu. Wniosek o nadanie Medalu stopnia wyższego musi zawierać opis osiągnięć kandydata po otrzymaniu stopnia niższego.

2. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego podejmuje decyzję w oparciu o uchwałę Kapituły do spraw opiniowania wniosków o nadanie Medalu "Zasłużony Kulturze Gloria Artis".

3. Kapituła działa w składzie:

przewodniczący Kapituły – dyrektor Biura Ministra;

sekretarz Kapituły – naczelnik Wydziału Prezydialnego Biura Ministra;

członkowie Kapituły – dyrektorzy albo zastępcy dyrektorów:

Departamentu Dziedzictwa Kulturowego,

Departamentu Dziedzictwa Kulturowego Za Granicą i Strat Wojennych,

Departamentu Narodowych Instytucji Kultury,

Departamentu Mecenatu Państwa,

Departamentu Ochrony Zabytków,

Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej,

Departamentu Własności Intelektualnej i Mediów,

Departamentu Współpracy z Zagranicą.

4. Posiedzenia Kapituły odbywają się raz w miesiącu, zwykle w pierwszy lub ostatni wtorek miesiąca (w zależności od liczby złożonych wniosków).

5. Od decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nie przysługuje tryb odwoławczy.

6. Dokumentacja powinna być przesłana na adres ul. [...] [...] i składać się z:

pisma przewodniego zawierającego nazwiska kandydatów do medalu oraz termin planowanej uroczystości wręczenia przyznanych medali,

wniosku/ów o nadanie Medalu "Zasłużony Kulturze Gloria Artis" (w jednym egzemplarzu, najlepiej drukowanym dwustronnie).

7. Wnioski należy składać nie później, niż na dwa miesiące przed planowaną uroczystością wręczenia.

8. Przyznane medale wręcza minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, sekretarz stanu, podsekretarz stanu w MKiDN lub upoważniona przez ministra osoba (w poszczególnych województwach jest to przede wszystkim wojewoda lub jego przedstawiciel).

9. Wnioskodawca zobowiązany jest do przesłania stosownego zaproszenia na uroczystość wręczenia medali.

Natomiast zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej:

1. Osobom wyróżniającym się w dziedzinie twórczości artystycznej, działalności kulturalnej lub ochronie kultury i dziedzictwa narodowego minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nadaje Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis", zwany dalej "Medalem".

2. Medal posiada trzy stopnie:

1) I stopień - Złoty Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis";

2) II stopień - Srebrny Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis";

3) III stopień - Brązowy Medal "Zasłużony Kulturze Gloria Artis".

3. Medal nadaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z własnej inicjatywy lub na wniosek:

1) ministrów lub kierowników urzędów centralnych;

2) rektorów szkół wyższych;

3) marszałków województw;

4) wojewodów;

5) władz statutowych ogólnopolskich organizacji społecznych lub stowarzyszeń prowadzących statutową działalność kulturalną;

6) kierowników placówek dyplomatycznych lub konsularnych Rzeczypospolitej Polskiej.

4. Medal stopnia wyższego można otrzymać po upływie 5 lat od nadania Medalu stopnia bezpośrednio niższego. W przypadkach uzasadnionych wybitnymi osiągnięciami kandydata można odstąpić od powyższego wymogu.

4a. Okres przechowywania danych osób, o których mowa w ust. 1, wynosi 80 lat.

5. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia:

1) wzór odznaki Medalu oraz miniatury Medalu,

2) wzór wniosku o nadanie Medalu oraz wzór legitymacji potwierdzającej nadanie Medalu,

3) tryb wydawania legitymacji potwierdzającej nadanie Medalu i warunki wydawania jej duplikatu,

4) sposób noszenia odznaki Medalu oraz miniatury Medalu

- z uwzględnieniem stopni Medalu oraz warunków, jakie powinny spełniać wnioski o nadanie Medalu.

Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów można ustalić, iż procedura w zakresie przyznawania medalu Gloria Artis, jest sformalizowana i wymaga oceny działalności kandydata. Wyjaśnienia Organu, iż w tym zakresie nie występuje informacja publiczna należy zatem uznać za nieprzekonujące. Informacją publiczną jest bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Powyższa definicja w sposób jednoznaczny wskazuje, iż informacje, o które wnosił Skarżący mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż Organ pozostaje w bezczynności i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Organ do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji lub też odmawiając ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (o ile wystąpią w tym zakresie wskazane przesłanki ustawowe).

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ przyjął błędną wykładnię w zakresie pojęcia informacji publicznej. Odpowiadał jednak na pisma Skarżącego przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Powyższe w ocenie Sądu nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Organu w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Czyli, że działania Organu nacechowane były "złą wolą" czy wręcz "złośliwie" utrudniały realizację wniosku.

Odnosząc się do żądania skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny (czy też przyznania sumy pieniężnej), Sąd oddalił skargę. Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił art. 149 § 1a p.p.s.a., zaś w zakresie pkt 3 – art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.