IV SA/Po 477/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-07	
Data wpływu	2013-04-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Grażyna Radzicka
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 69 poz 415; art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity	
Tezy
Brak środków finansowych na dojazd do powiatowego urzędu pracy, w szczególności na zakup biletów na przejazd środkami transportu publicznego (autobusowych, kolejowych itp.), co do zasady nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.).	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (znak: [...]), Starosta K. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia", w skrócie "u.prom.zatr.") orzekł o utracie przez S. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 05 listopada 2012 r. na okres 120 dni.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż S. S. (dalej: "Skarżący") nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. (dalej w skrócie "PUP") w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z uwagi na fakt, że jest to jego pierwsze niestawiennictwo, utrata statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni. Odzyskanie tego statusu może nastąpić po upływie 120 dni od dnia niestawienia się w PUP, w wyniku ponownej rejestracji.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł S. S. Podniósł, że w wyznaczonym terminie w okresie siedmiu dni na piśmie powiadomił PUP, iż nie stawił się na wezwanie w dniu 05 listopada 2012 r., gdyż nie ma pieniędzy na bilety autobusowe. Zaznaczył, że dopóki urzędnik z PUP przyjeżdżał do Urzędu Gminy w K., to nie musiał tracić pieniędzy na bilet, bo mieszka kilometr od tego urzędu. W ocenie Skarżącego, jeżeli obywatel jest wzywany do stawiennictwa w PUP, Policji, prokuraturze, sądzie itp. urzędzie, to powinien mieć zapewniony darmowy przejazd. Ponadto PUP powinien tylko wtedy wzywać bezrobotnego, kiedy czeka oferta pracy, albo przesłać ofertę bezrobotnemu pocztą. Tymczasem PUP wzywa bezrobotnego tylko po to, aby ten stawił się, marnując cenny czas i pieniądze. Zdaniem Skarżącego, zamiast tracić pieniądze na miliony niepotrzebnych wezwań, koperty i listy polecone, lepiej byłoby wypłacać bezrobotnym konieczny zasiłek tak długo, jak bezrobotny nie ma pracy.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że rejestrując się w PUP, Skarżący wyraził gotowość do podjęcia zatrudnienia, tym samym przyjął do wiadomości prawa i obowiązki bezrobotnego. Głównym obowiązkiem bezrobotnego jest przestrzeganie wyznaczonego terminu stawiennictwa oraz usprawiedliwianie nieobecności, zgodnie z pouczeniem. Z treści art. 33 ust. 4 pkt 4 u.prom.zatr. wynika jasno, że Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku pierwszego niestawiennictwa.

Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż Skarżący nie stawił się w wyznaczonym dniu i nie powiadomił PUP w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Skarżący w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna został pouczony o zasadach stawiennictwa w PUP w wyznaczonych terminach i o sposobach usprawiedliwiania ewentualnej nieobecności. Wojewoda zaznaczył, że informowanie o przyczynach niestawiennictwa po upływie ustawowego terminu 7 dni jest działaniem spóźnionym i nawet w przypadku, gdy przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, organ nie może uwzględnić usprawiedliwienia.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S. Powtórzył w niej argumenty zawarte w odwołaniu i podkreślił, że w terminie 7 dni poinformował PUP, iż w dniu 05 listopada 2012 r. nie przyjechał na wezwanie, bo nie miał pieniędzy na bilety autobusowe.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Powyższe wszakże nie oznacza, że decyzja ta jest zupełnie niewadliwa, a jedynie, iż dostrzeżone przez Sąd uchybienia (o których szerzej w dalszej części uzasadnienia) nie miały charakteru istotnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o pozbawieniu Skarżącego statusu bezrobotnego stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 u.prom.zatr. [który to przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie – uw. Sądu], pozbawia statusu bezrobotnego takiego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w art. 33 ust. 4 pkt 3 u.prom.zatr., w zależności od liczby niestawiennictw, tj. na okres: 120 dni w przypadku pierwszego, 180 dni w przypadku drugiego, a 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestwiennictwa.

Z cytowanego przepisu wynika, że bezrobotny może uniknąć utraty statusu bezrobotnego w związku ze swym niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy jedynie wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione dwa warunki: (1) bezrobotny powiadomi urząd pracy w ciągu 7 dni od dnia, w którym miał się stawić, o przyczynie swego niestwiennictwa oraz (2) wskazana przyczyna będzie uzasadniona.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły w sposób niewątpliwy, że nie doszło do ziszczenia się pierwszej z przesłanek, tj. że Skarżący nie powiadomił PUP o swym niestawiennictwie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 7 dni od dnia wyznaczonego stawiennictwa, tj. najpóźniej do 12 listopada 2012 r. Organy uznały, że Skarżący nie wywiązał się z obowiązku powiadomienia, przyjmując zapewne za podstawę takiego ustalenia brak w aktach administracyjnych pisma Skarżącego w tej sprawie.

W tym miejscu godzi się jednak zauważyć, że, po pierwsze, art. 33 ust. 4 pkt 4 u.prom.zatr. nie określa formy, w jakiej winno nastąpić powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa, w szczególności nie wymaga zachowania formy pisemnej; wystarczające będzie więc np. powiadomienie telefoniczne (por. wyrok WSA z 16.11.2010 r., II SA/Rz 747/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Po drugie, Skarżący konsekwentnie podkreślał – tak w odwołaniu, jak i w skardze – że powiadomił PUP w wymaganym terminie o przyczynie swojej nieobecności w wyznaczonym terminie, przy czym w odwołaniu nadto wskazał, że uczynił to "na piśmie". Mimo to organ II instancji tej kwestii dokładnie nie wyjaśnił – zwłaszcza poprzez wezwanie Skarżącego o sprecyzowanie okoliczności dokonania tego powiadomienia, w szczególności o podanie jego dokładnej daty, formy (ustnej, pisemnej) i sposobu przekazania organowi (np. telefonicznie, pocztą, faksem), co następnie umożliwiłoby organowi weryfikację prawdziwości twierdzeń Skarżącego np. w oparciu o posiadane rejestry rozmów lub korespondencji (por. wyrok WSA z 13.10.2009 r., III SA/Kr 456/09, CBOSA) – poprzestając na li tylko ogólnikowym stwierdzeniu w uzasadnieniu swej decyzji (wzorem decyzji organu I instancji) o braku wymaganego powiadomienia, bez wyraźnego odniesienia się do przeciwnych twierdzeń Skarżącego.

Takiego postępowania organu odwoławczego bez wątpienia nie sposób zaaprobować. Jednym z zasadniczych obowiązków organów administracji publicznej w toku postępowania jurysdykcyjnego jest bowiem podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), czemu ma służyć zebranie w sposób wyczerpujący, i takież rozpatrzenie, całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten dotyczy nie tylko organu I instancji, ale również organu odwoławczego w zakresie, w jakim jest on upoważniony do przeprowadzenia dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego (zob. art. 136, art. 138 § 2 zd. pierwsze a contrario k.p.a.). Ponadto obowiązkiem organów obu instancji jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Swoiste uszczegółowienie tej zasady zawiera art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wskazana zasada przekonywania dozna uszczerbku, gdy organ w uzasadnieniu swej decyzji pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc m.in. ustosunkowanie się do wszystkich istotnych zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu.

Nie wypełnienie przez organy wskazanych obowiązków proceduralnych – z czym, jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji Wojewody, mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie – stanowi naruszenie prawa procesowego, w tym, obok powołanych wyżej art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., także art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uchybienie to, w ocenie Sądu, pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, stąd samo w sobie nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby bowiem dać wiarę twierdzeniom Skarżącego, że w terminie 7 dni od ustalonej daty powinnego stawiennictwa w PUP rzeczywiście powiadomił organ o przyczynie swego niestawiennictwa, to wskazywanej przezeń przyczyny – "braku kasy na bilety autobusowe" – nie można uznać za przyczynę "uzasadnioną" w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.prom.zatr.

Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie zawierają choćby przykładowego katalogu "uzasadnionych przyczyn" niestawiennictwa i nie wyjaśniają, co należy pod tym pojęciem rozumieć. W orzecznictwie od dawna jednak przyjmuje się, że taka przyczyna musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, nie spowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy (por.: wyroki NSA z 17.02.2010 r., I OSK 1319/09 i z 09.11.2009 r., I OSK 422/09 oraz wyrok WSA z 06.03.2012 r., IV SA/Gl 501/11 – CBOSA). Nie każdy podany przez bezrobotnego powód nie zgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę, a jedynie zdarzenie niezależne od woli bezrobotnego; takie, na które nie miał wpływu, a więc, co do zasady, zdarzenie nagłe, którego przy dołożeniu należytej staranności bezrobotny nie mógł przewidzieć i zapobiec jego negatywnym następstwom w postaci niemożności stawienia się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy (por.: wyroki NSA z 26.10.2010 r., I OSK 942/10 i z 09.11.2009 r., I OSK 422/09 oraz wyrok WSA z 20.05.2010 r., II SA/Ke 214/10 – CBOSA). Jako przykłady przyczyn uzasadniających niestawiennictwo podaje się w orzecznictwie m.in. nagłą chorobę, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź (por.: wyroki NSA z 26.10.2010 r., I OSK 942/10 i z 09.11.2009 r., I OSK 422/09 – CBOSA). Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych z winy bezrobotnego, choćby tylko na skutek jego lekkomyślności czy niedbalstwa, które polega na niedołożeniu należytej staranności (por.: wyroki NSA z 26.10.2010 r., I OSK 942/10 i z 01.08.2007 r., I OSK 1821/06 oraz wyroki WSA: z 29.09.2010 r., II SA/Sz 469/10; z 23.09.2010 r., III SA/Kr 148/10; z 20.05.2010 r., II SA/Ke 214/10 – CBOSA). Bezrobotny powinien bowiem tak zorganizować swoje sprawy osobiste, aby mógł wywiązać się z powinności stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, przewidzianej w art. 33 ust. 3 u.prom.zatr. (por. wyrok WSA z 29.09.2010 r., II SA/Sz 469/10, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby podawana przezeń przyczyna niestawiennictwa w postaci braku środków finansowych na zakup biletu na przejazd do PUP miała w analizowanym przypadku charakter przezeń niezawiniony, nagły, niespodziewany, niemożliwy do przezwyciężenia. Przeciwnie, z argumentacji Skarżącego wynika, że jest to stan traktowany przez samego Skarżącego jako permanentny. Więcej nawet, Skarżący wyraził generalne przekonanie, że każda osoba ("obywatel") wezwana do osobistego stawiennictwa w urzędzie, w celu wywiązania się z tego obowiązku powinna mieć zapewnioną możliwość przejazdu za darmo. Zarazem jednak Skarżący nie wykazał, aby znając z dostatecznie dużym (jednomiesięcznym – k. 12–13 akt adm. I inst.) wyprzedzeniem datę kolejnego stawiennictwa w PUP podjął jakiekolwiek starania w celu zapewnienia sobie możliwości dojazdu do urzędu, np. poprzez pozyskanie biletu kredytowanego, przyznawanego na zasadach i w trybie określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.).

Wobec powyższego, niestawiennictwa Skarżącego nie sposób usprawiedliwić. Należy bowiem zauważyć, że w świetle ustawy o promocji zatrudnienia, z uzyskaniem i utrzymywaniem formalnego statusu osoby bezrobotnej wiążą się konkretne uprawnienia, polegające w szczególności na możliwości korzystania przez taka osobę z różnorakich form wsparcia i usług rynku pracy zapewnianych przez publiczne służby zatrudnienia. W związku z tym ustawa wymaga od bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane uprawnienia, takiego zorganizowania swoich spraw, które umożliwi jemu wywiązanie się z ustawowego obowiązku. Ustawodawca musiał zdawać sobie sprawę, że osoby bezrobotne najczęściej nie posiadają żadnych stałych dochodów, a mimo to nałożył na nie obowiązek stawiennictwa w wyznaczonym dniu w powiatowym urzędzie pracy. W rezultacie przesądził, że brak środków na przejazd do urzędu nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, gdyż dotyczyłaby ona ogromnej rzeszy bezrobotnych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby faktyczne zwolnienie osób bezrobotnych z najważniejszego obowiązku związanego nierozerwalnie ze statusem bezrobotnego – zgłaszania się w siedzibie organu celem potwierdzenia gotowości do pracy (por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., II SA/Ke 102/12, CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że brak środków finansowych na dojazd do powiatowego urzędu pracy, w szczególności na zakup biletów na przejazd środkami transportu publicznego (autobusowych, kolejowych itp.), co do zasady nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.prom.zatr., gdyż stawiennictwo w urzędzie pracy nie zostało uwarunkowane przez ustawodawcę uprzednim zagwarantowaniem bezrobotnemu środków na przejazd do siedziby organu (por.: wyroki NSA z 09.11.2009 r. I OSK 422/09; z 28.05.1998 r., II SA 443/98; wyrok WSA z 12.12.2012 r., II SA/Wa 1178/12, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.