Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - po zapoznaniu się z wnioskiem złożonym przez spółkę Firma A (dawna: [...]) w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy Alei Modrzewiowej 23 w Krakowie, na działce nr 231/8, obr. 9 Krowodrza, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa" zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012r.

- działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j., dalej także jako "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności ww. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że podaniem z dnia 25 lipca 2017 r. Firma A (dawniej [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy Alei Modrzewiowej 23 w Krakowie, na działce nr 231/8, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa" zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż postanowienie tutejszego Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały Nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2012 r. poz. 2861, dalej jako "m.p.z.p. dla obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa") zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 754/17 pomimo, iż ww. sprawa stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, jako że w razie uwzględnienia skargi Polkomtel sp. z o.o. postanowienie § 6 ust. 1 pkt 12 zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc rozstrzyganie w oparciu o nie obecnie jest przedwczesne,

- art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. dla obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa" poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez wnioskodawczynię wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wydania zaświadczenia, brak odniesienia się do argumentów podniesionych w zażaleniu dotyczących sposobu zdefiniowania pojęcia "dominanty" na potrzeby wykładani m.p.z.p. dla obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa", jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa ma stanowić "dominantę" zakazaną m.p.z.p. dla obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa", podczas gdy z argumentacji wnioskodawczyni i złożonego materiału dowodowego wynika zupełnie coś innego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w specyficznym postępowaniu administracyjnym, którego charakter jest determinowany istotą docelowej - w założeniu - czynności tudzież dokumentu, a mianowicie zaświadczenia. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae, przeto w założeniu nie mają doń zastosowania tryby, w których ów stan, na zasadzie wyjątku, może być wzruszony - mowa oczywiście o trybach nadzwyczajnych (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85; wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983 z. l, póz. 47).

Istota zaświadczenia determinuje charakter całego postępowania zmierzającego do jego ewentualnego wydania i charakter ogółu czynności w tymże postępowaniu podejmowanych - nie wyłączając postanowienia odmownego. Postanowienie to również nie ma charakteru jurysdykcyjnego, nie traktuje o żadnych uprawnieniach i obowiązkach procesowych ani - tym bardziej - materialnych, tylko "załatwia" ono, tudzież formalnie kończy, czynności w specyficznej "sprawie wydania zaświadczenia" (art. 1 pkt 4 k.p.a.), mającej z "prawdziwą" sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) niewiele wspólnego. Postanowienie odmowne może być podyktowane względami czysto formalnymi albo też jest wyrazem tego, że "organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu" (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, W. 2017, s. 635). W tym ostatnim przypadku jest ono w rzeczy samej wypowiedzią o szeroko rozumianych faktach (stanie faktycznym lub prawnym) - i w tym sensie ma identyczną naturę jak zaświadczenie. Wspomniana wypowiedź o faktach pojawia się i w jednym, i w drugim przypadku - tyle tylko, że w przypadku zaświadczenia jest ona ujęta pozytywnie, a w przypadku postanowienia odmownego - negatywnie. W odniesieniu do obu czynności jedynym adekwatnym kryterium oceny byłoby zatem kryterium prawdy i fałszu; kryterium prawnej wadliwości -stosowane w trybach nadzwyczajnych - w ogóle do nich nie przystaje.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności orzeczenia) nie mają zastosowania ani do zaświadczenia, ani do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że wspomniane postanowienie - jako zaskarżalne zażaleniem - zrazu zdaje się mieścić w hipotezie reguły odsyłającej z art. 126 k.p.a. Reguły tej, zważywszy na jej ogólny charakter oraz na zastrzeżenie o "odpowiedniości" stosowania przepisów, do których odsyła - nie można jednak interpretować w oderwaniu od kontekstu funkcjonalnego.

Sformułowany tu wniosek jest zbieżny z poglądami doktryny (zob. np. przytoczony również przez organ administracji pogląd K. Klonowskiego, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 1163), a także z poglądami prezentowanymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Wa [...], CBOSA).

Zważywszy na przedmiot niniejszego postępowania, wypada zauważyć, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud.") jest typowym zaświadczeniem odpowiadającym przedstawionej wyżej charakterystyce. Ani w nim, ani w odmowie jego wydania niepodobna doszukać się znamion aktu jurysdykcji. Pełni ono, podobnie jak ogół zaświadczeń, funkcję kwalifikowanego dowodu - i tylko na tym polega jego związek z jurysdykcją administracyjną.

Skoro prawo nie przewiduje sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (w tym postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud.) - to postępowanie w takiej "sprawie" jest w założeniu niedopuszczalne. Innymi słowy, nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Kolegium zauważa w tym miejscu, że orzeka w granicach związania oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2021 r., sygn. akt: II OSK 2468/18, który jednakże wskazał, że dotychczas błędne było wywodzenie "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w art. 126 k.p.a., który to pogląd Kolegium w niniejszym składzie podziela. Nie sposób jednakże pominąć fakt, że te inne uzasadnione przyczyny znajdują swoją podstawę w istocie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia oraz w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w których ustawodawca przewidział postępowania administracyjne mieszczące w swoich granicach orzekanie również o ewentualnej nieważności takich decyzji (postanowień). Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji decyzji.

Z powyższym postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. znak SKO.Z/4100/101/2021 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodziła się Firma A – poprzednio [...] – dalej skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. Ar. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty i jednoznaczny sprzecznego z oceną prawną wynikającą z zapadłych w sprawie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w spr. sygn. akt II OSK 2468/19 oraz II OSK 2469/19, w których jasno wskazano, iż: "dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia";

2. Art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez ponowne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jako że w analogicznych sprawach SKO w Krakowie prowadzi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, o czym świadczy chociażby postanowienie tegoż organu z dnia 21 września 2020 roku znak [...];

3. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ponowne zastosowanie trybu odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której nie wystąpiła w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny żadna z przesłanek na to pozwalających, jako że żądanie pochodziło od strony, a jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, brak było innych uzasadnionych przeszkód dla wszczęcia postępowania;

4. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie numer [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stanowisko organu jest błędne, ponieważ narusza szereg przepisów prawa.

W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, iż organ skarżonym postanowieniem w sposób ewidentny naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lekceważąc niebudzące wątpliwości stanowisko, jakie w niniejszej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II OSK 2468/19 oraz II OSK 2469/19, w których jasno wskazano, iż: "dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia". Organ w sposób całkowicie niezrozumiały wskazuje, jakoby respektował te wytyczne i ocenę prawną, podczas gdy istota rozstrzygnięcia — tożsama przecież z poprzednimi rozstrzygnięciami, uchylonymi przez sąd administracyjny — jest wprost sprzeczna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ślad za orzecznictwem wskazać należy, iż "przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. [A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarzy wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153.]. Taka ocena bezsprzecznie zawarta została w lit. O oraz P wyroków w spr. II OSK 2468/19 oraz II OSK 2469/19. co więcej - stosowne fragmenty orzeczeń zostały wręcz podkreślone i wyróżnione pogrubiona czcionką. Poza tym właśnie ta ocena sądu stanowiła zasadniczy motyw uwzględnienia skarg kasacyjnych i uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć SKO w Krakowie, które były przecież tożsame ze skarżonymi obecnie.

Co więcej SKO w Krakowie zlekceważyło również w konsekwencji wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w lit. S ww. wyroków. "Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319)." [A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 153.]. Właśnie z tej przyczyny Sąd Naczelny wskazał, iż przesądza on jedynie dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego, nie zaś konieczność czy zasadność stwierdzenia nieważności. SKO w Krakowie te wytyczne zlekceważyło, ponawiając negatywnie już ocenione przez sąd błędy poczynione na wcześniejszych etapach postępowania.

Skarżąca podniosła również, iż SKO w Krakowie w innych analogicznych sprawach orzeka w przedmiocie nieważności postanowień o odmowie wydania zaświadczenia, na dowód czego przywołano postanowienie tegoż organu z dnia 21 września 2020 roku znak [...] W postanowieniu tym, organ orzekł w sprawie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w analogicznej sprawie, tj. zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym stacji bazowej skarżącej, na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie tymczasem "za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się (...) zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany - wyrok NSA w Łodzi z 8.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27 [A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX./el. 2021, art. 8].

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż organ całkowicie błędnie przyjął, jakoby w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia wyłączone było prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności. Argumentacji takiej przeczą już same przepisy prawa, jako że w art. 219 k.p.a. dla odmowy wydania zaświadczenia przewidziano formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a więc w odniesieniu do ostatecznych rozstrzygnięć w takiej sprawie, przepis art. 126 k.p.a. expressis verbis przewiduje zastosowanie art. 156-159 k.p.a. z tą tylko modyfikacją, iż zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Analiza uzasadnienia postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, w szczególności przywołane w nich in fine wskazania doktryny [komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk do art. 217 k.p.a.] czynią koniecznym stwierdzenie, iż organ bezpodstawnie odniósł wskazania dotyczące wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. - w tym zakresie wobec tego, iż postępowanie nie kończy się decyzją ani postanowieniem. Skarżąca nie ma wątpliwości, iż przepisy ogólne procedury administracyjnej stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie, do postępowania toczącego się w trybie art. 219 k.p.a. - w którym zastosowanie poprzez art. 126 k.p.a. znajdują wszystkie wskazane w nim przepisy kodeksu, w tym m.in. te dotyczące trybu stwierdzania nieważności [art. 156-159 k.p.a.]. Organ konsekwentnie sugerując się wskazaniami doktryny i orzecznictwa do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. przyjął, iż postępowanie takie nie ma charakteru jurysdykcyjnego, a organ w takim postępowaniu o niczym nie rozstrzyga. Pomijając już nawet ww. argumentację dotyczącą odmienności postępowania toczącego się w trybie art. 219 k.p.a. wskazać należy, iż taka konstatacja jest całkowicie nieuzasadniona w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego. SKO pominęło bowiem całkowicie, iż chodzi o wydanie zaświadczenia na potrzeby postępowania legalizacyjnego, a więc przewidzianego art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W doktrynie od dawna dostrzegane są zastrzeżenia pod adresem samej konstrukcji obowiązku przedłożenia zaświadczenia jako formy stwierdzenia Zgodności obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwraca się uwagę, że zaświadczenia, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 49b ust. 2 pkt 3 pr.bud., będą kształtowały sytuację prawną osób. Wydając je. organy będą przecież dokonywać konkretyzacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym sensie rozstrzygać o prawach i obowiązkach osób. Czynności tego typu powinny mieć formę decyzji administracyjnej i umożliwiać stronie korzystanie z wszystkich związanych z tą formą działania administracji środków ochrony J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2003, s. 288]. [Białończyk Wojciech, Cieślik Ziemowit, Prawo budowlane. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Opublikowano: LEX/el. 2005]. Argumentacja ta pozostaje w pełni aktualna na gruncie orzecznictwa i doktryny. Wskazać należy, iż w "w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, LEX nr 1291886, NSA przyjął, że zaświadczenie o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach prawa budowlanego, nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., w zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Błędny jest więc pogląd, że w takim zaświadczeniu wystarczy przytoczyć tekst (postanowienia) planu, aby bowiem organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Należy przypomnieć, iż stosownie do nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 z pózn. zm.), w sprawie zgodności namierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) orzekał w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do której były wątpliwości, czy jest decyzją administracyjną, czy też aktem o charakterze informacyjnym. Przyjęto jednak, że decyzja o warunkach zabudowy, poza elementami informacyjnymi, zawiera rozstrzygnięcia władcze, skierowane do określonego adresata, stanowiące konkretyzację. norm prawa materialnego (planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów szczególnych), i w pełni wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej (uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13195, ONSA 1995, nr 4, po%. 154). Tymczasem w podobnej kwestii jak wyżej o zgodności z, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy stwierdza w zaświadczeniu, co musi budzić pewne wątpliwości na tle regulacji prawnych dotyczących zaświadczeń Zamieszczonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w których to przypadkach rozstrzyganie tych kwestii należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji (...) Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud.. oraz jemu podobne zaświadczenia stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217—220 k.p.a. dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego) je kreujących. Należy zgodzić się z poglądem, że organ wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1, obowiązany fest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność nielegalnej budowy z ustaleniami obowiązującego planu, i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, [pkt. 20 komentarza do art. 48 w: Prawo budowlane. Komentarz, Piątek Wojciech, Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Gliniecki Andrzej, Ostrowska Anna, Kostka Zdzisław]. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowień SKO oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa. Już sama analiza uzasadnień obu postanowień wyraźnie wskazuje, iż zapadły one w wyniku dokonania przez organy obu instancji interpretacji § 6 ust, 1 pkt 12 MPZP z odniesieniem go do stanu faktycznego sprawy. Poza tym na gruncie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest oczywistym, iż odmowa wydania zaświadczenia niesie za sobą doniosłe skutki w postaci uniemożliwienia skarżącej dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy konstatacja SKO jakoby w postępowaniu takim organy o niczym nie rozstrzygały jest całkowicie błędne powodowana była np. brakiem obowiązującego planu miejscowego albo też wydano by zaświadczenie w postaci wyciągu z planu miejscowego — pozostawiając ocenę zgodności inwestycji z planem organom nadzoru budowlanego prowadzącym postępowanie legalizacyjne. Taka praktyka organów wydających tego rodzaju zaświadczenia była do pewnego czasu dość powszechna, jednak w wyżej już przytoczonym wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11. LEX nr 1291886, NSA stwierdził wyraźnie, iż zadaniem organu wydającego zaświadczenie jest interpretacja postanowień planu. Tak też poczynił Prezydent Miasta Krakowa oraz SKO — wobec czego rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowień o odmowie wszczęcia postępowania dotyczące niejurysdykcyjnego, a wyłącznie technicznego charakteru postanowień objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności - uznać należy w ocenie skarżącej za błędne.

Nadto skarżąca wskazała, iż wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania SKO naruszyło również przepis art. 61a § 1 k.p.a. ponieważ w okolicznościach sprawy nie było żadnych przesłanek do jego zastosowania. Nie ma bowiem wątpliwości, iż wniosek pochodził od strony, a jednocześnie nie było żadnych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Nie budzi co prawda wątpliwości, iż przepis art. 61a znajduje zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jednak do jego zastosowania konieczne jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w § 1 tego przepisu. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania jest "istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania" (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12. LEX nr 1216728). [Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Opublikowano: WKP 2017]. Jako przykłady uzasadnionych przyczyn wskazuje się w ww. komentarzu m.in. takie przesłanki:

- sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawy materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9) — uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991);

- złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (teza druga wyroku WSA w Gdańsku z. 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079);

- toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej popadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275);

- strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję, mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego (wyrok WSA w Gdańsku z. 20 lutego 2013 r., III SA/Gd 799/12. LEX nr 1285282); jakkolwiek pogląd ten dominuje w orzecznictwie i literaturze, to jest równiej wypowiadany odmienny pogląd na tle art. 56 p.p. s.a. (zob. np. T. W oś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, art. 56).

- strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego; uogólniając — należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z, uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z. 10 października 2012 r., II OS K 1087/11, LEX nr 1234059).

W niniejszej sprawie żadna z ww. sytuacji albo sytuacji podobnych tj. oczywistej i bezspornej niemożności prowadzenia postępowania - nie wystąpiła. Wskazać należy bowiem, iż "odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13. LEX nr 1982821)."

Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku SKO zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie ma jednolitego stanowiska odnośnie rzekomej niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 219 k.p.a. [w tym zakresie błędnie przywołano jedynie rozważania dotyczące wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a.]. Z najdalej idącej ostrożności procesowej skarżąca wskazała, iż nawet w razie uznania, iż istnieje argumentacja na poparcie stanowiska SKO, to wobec przywołanych powyżej stanowisk orzecznictwa i doktryny, nie mówiąc już o treści znajdującego zastosowanie przepisu art. 126 k.p.a. wyraźnie odsyłającego do art. 156-159 k.p.a. - w żadnej mierze nie można mówić o jednoznacznej i oczywistej przeszkodzie dla wszczęcia postępowania, co czyni zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w pełni zasadnym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga na niniejsze postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 września 2021 r., znak [...] została wyłączona do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 września 2021 r., znak: [...], którym Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy Alei Modrzewiowej 23 w Krakowie, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Istota zaś przedmiotowego postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 61 a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do postępowań o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, wydanego w trybie art. 219 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, są rozbieżne i odmienne poglądy na ten temat. Zostały one dość szeroko przedstawione w skardze oraz w uzasadnieniu postanowienia organu, które zostały opisane w pierwszej części uzasadnienia, stąd też ich powtarzanie w tym miejscu jest nie celowe.

Organ stanął na stanowisku, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wydanego w trybie art. 219 k.p.a. Przy czym stanowisko to jest oczywiście sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już orzekał w niniejszej sprawie (sygn. akt: II OSK 2468/18), a którego stanowisko i wytyczne na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążące tak dla organów, jak i dla sądów ponownie orzekających w danej sprawie.

Reguła wypływająca z art. 153 P.p.s.a. jest jednoznaczna: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zatem jedynym przypadkiem, kiedy organ może odstąpić od oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądu jest sytuacja, gdy ulegają zmianie przepisy prawa, co jednak nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie. We wskazanym wyżej wyroku sygn. akt: II OSK 2468/18 NSA jednoznacznie wskazał, iż: "M. Trafne co do reguły są te argumenty skargi kasacyjnej, w których eksponuje się różnicę między wydaniem zaświadczenia, a wydaniem postanowienia o odmowie jego wydania. Zasadnie Spółka kwestionuje te stwierdzenia sądu pierwszej instancji, w których wywodzi się o nieorzeczniczym charakterze postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a. Odmawiając charakteru jurysdykcyjnego powyższemu postanowieniu, a w konsekwencji dopuszczalności jego skontrolowania w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności na zasadzie stosowania przez właściwy organ normy z art. 126 K.p.a., sądowi wojewódzkiemu umknęło z pola widzenia kwestia dopuszczalności sądowej kontroli postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Niesporne wszak jest, że taka kontrola jest dopuszczalna, a sądy administracyjne rozpoznają skargi na postanowienia wydane w następstwie wniesienia przewidzianego w art. 219 K.p.a. zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Rozpoznając taką skargę na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia sąd administracyjny stosuje środki ujęte w art. 145 § 1 P.p.s.a., tam zaś przewidziano (§ 1 pkt 2) możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą m. in. przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Trudno byłoby zgodzić się z taką sytuacją, w której sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia jest uprawniony do oceny, czy postanowienie objęte jego kontrolą (na zasadzie art. 135 P.p.s.a. – uwaga Sądu) dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i w konsekwencji stwierdza nieważność takiego postanowienia, a zarazem niedopuszczalne ma być prowadzenie w tym aspekcie postępowania nieważnościowego w trybie Kodeksowym.

N. W konsekwencji powyższych uwag argumentacja sądu pierwszej instancji, że zarówno wobec zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. o trybach nadzwyczajnych, nie może być podzielona. Przyznać wypadnie rację skarżącej kasacyjnie, iż odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającej się o nie, na gruncie postępowań legalizujących samowolę budowlaną, wymaga od organu wydającego odmowne postanowienie na podstawie art. 219 K.p.a., jak również kontrolującego takie postanowienie, dokonania wykładni przepisów MPZP, to zaś różnicuje tę sytuację od przypadku czynności wydania zaświadczenia."

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, to organ jest tym stanowiskiem i interpretacją związany, a przyjęcie odmiennej interpretacji przez organ stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a.

Zatem zaskarżone postanowienie, z powyższej przyczyny, jako wadliwe należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Przy ponownym badaniu sprawy organ obowiązany jest przyjąć i uwzględnić ocenę prawną, wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt: II OSK 2468/18, który jednoznacznie wskazał, iż przesądza jedynie dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego, nie zaś konieczność czy zasadność stwierdzenia nieważności.

Sąd w niniejszej sprawie zwraca uwagę i podziela wywody rozstrzygnięcia wyroku WSA w Krakowie z 16 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Kr 1328/21.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za zasadne, w oparciu o art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.