IV SA/Po 26/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-02	
Data wpływu	2021-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1, art. 147 § 1,art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2167; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 374; art. 15zzs(4) ust. 3; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 10, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 14 ust. 8, art. 15, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1777; art. 41 pkt 5; Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2176; art. 2 pkt 2, 5 i 9, art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 8 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1161; art. 2 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 393; § 68 ust. 1 pkt 1; Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na Uchwałę Nr IX/108/209 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu Bugaj, gmina Pobiedziska - część I 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 pkt 6, § 5 pkt 10 lit. d, § 13 § 14 pkt 3 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części ustaleń dotyczących terenów ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2 ZD"; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr IX/108/2019 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu Bugaj – gmina Pobiedziska – część 1 (dalej również jako: "uchwała") na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: "u.s.g.") zaskarżając ją w części i wnosząc o: 1 stwierdzenie nieważności § 3 pkt 6, § 5 pkt 10 lit. d, § 13, § 14 pkt 3 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części ustaleń dotyczących terenów ogrodów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD", 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu 27 czerwca 2019 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska podjęła opisaną powyżej uchwałę, która została doręczona Wojewodzie w dniu 16 lipca 2019 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") na mocy których ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W ocenie Wojewody, zasady określone w powyższych przepisach zostały naruszone na skutek braku określenia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenów ogrodów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD". W § 13 uchwały dla ww. terenów ustalono jedynie: "lokalizację rodzinnych ogrodów działkowych" oraz, że: "rodzaj, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi". Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), w art. 2 pkt 5 definiuje pojęcie rodzinnego ogrodu działkowego jako: "wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych. składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową". Ponadto w art. 2 pkt. 2 i 3 przywołanej ustawy zawarto definicje dla działki i terenu ogólnego. W art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zawarto ustalenia dotyczące parametrów obiektów, które można lokalizować na terenie działki. Ustawa nie określa szczegółowych zasad zagospodarowania terenów ogólnych wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Jednak na podstawie przepisu art. 2 pkt 9 tej ustawy definiującego pojęcie infrastruktury ogrodowej można wysnuć wniosek, że na terenie ogólnym możliwa jest lokalizacja budynków innych niż altany i budynki gospodarcze, o których mowa w wyżej wskazanym art. 13 ust. 1 pkt. 1 i 2. W treści planu nie wprowadzono zakazu zabudowy na terenach ogólnych, mogącego przesądzić o ewentualnym braku konieczności wyznaczenia parametrów zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, a więc m. in. wskaźników zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to. że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów, czy też brak wyraźnego zakazu zabudowy na terenach o przeznaczeniu wskazującym na możliwość jej realizacji rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia. W konsekwencji brak wyraźnie określonego w planie zakazu zabudowy (w tym przypadku: budynkami) na terenach ogólnych, które zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych mogą wchodzić w skład terenu ogrodów działkowych oznaczonych, jako "1ZD" i "2ZD", przy jednoczesnym braku określenia parametrów zabudowy dla tychże budynków skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z jego tekstem. W § 14 pkt 3 uchwały, dla terenów łąk. oznaczonych symbolami 1RZ-5RZ, dopuszczono lokalizację ścieżki pieszo-rowerowej, zgodnie z rysunkiem, przy czym nie naniesieno jej na przedmiotowym rysunku.

Wskazać należy, że lokalizacja ścieżki pieszo-rowerowej na gruncie rolnym, którym w myśl przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1161) w związku z brzmieniem § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) są łąki trwałe, powoduje faktyczną zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne, co wymagałoby zastosowania dla terenu właściwego oznaczenia barwnego oraz wyodrębnienia obszaru liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pobiedziskach wniosła o stwierdzenie nieważności § 14 pkt 3 uchwały oraz oddalenie skargi w zakresie § 3 pkt 6, § 5 pkt 10 lit. d oraz § 13 uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w części ustaleń dotyczących terenów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Poznania wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł jej naruszenia.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda wskazał na wadliwość § 3 pkt 6, § 5 pkt 10 lit. d, § 13, § 14 pkt 3 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części ustaleń dotyczących terenów ogrodów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD".

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutu związanego z określeniem zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenów ogrodów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD", zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych pod pojęciem rodzinnego ogródka działkowego należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Pod pojęciem działki należy rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (z art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Natomiast teren ogólny to grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek. Słusznie wskazał Wojewoda, iż w art. 13 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zawarto ustalenia dotyczące parametrów obiektów, które można lokalizować na terenie działki. Ustawa nie określa szczegółowych zasad zagospodarowania terenów ogólnych wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, iż na podstawie przepisu art. 2 pkt 9 definiującego pojęcie infrastruktury ogrodowej (przez co rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa) można wysnuć wniosek, że na terenie ogólnym możliwa jest lokalizacja budynków i budowli innych niż altany i budynki gospodarcze. Z powyższych względów dla terenów ogólnych rodzinnych ogródków działkowych winny zostać określone wskaźniki zagospodarowania, chyba, że organ uchwałodawczy zdecyduje się na wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu. Skoro, jak słusznie wskazał Wojewoda, w treści planu nie wprowadzono zakazu zabudowy na terenach ogólnych, to dla terenów tych winno wyznaczyć się wskaźniki zagospodarowania terenu. Zatem brak określenia jakichkolwiek parametrów na tych terenach, które zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych mogą wchodzić w skład terenu ogrodów działkowych oznaczonych jako "1ZD" i "2ZD", skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez dopuszczenie, w § 14 pkt 3 uchwały, dla terenów łąk oznaczonych symbolami 1RZ-5RZ, lokalizację ścieżki pieszo-rowerowej, zgodnie z rysunkiem, przy równoczesnym braku ich naniesienia na załączniku graficznym do uchwały, wskazać należy, że również powyższy zarzut okazał się zasadny. Sąd co prawda podziela argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2030/14, Baza NSA, gdzie wskazano, że "Gmina mogła [...] na rysunku planu wyraźnie wyznaczyć przebieg ścieżek pieszych i rowerowych oraz dróg wewnętrznych tam, gdzie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, a odstąpić od wrysowania ścieżek pieszych, rowerowych, czy dróg wewnętrznych tam, gdzie nie jest to istotne dla układu komunikacyjnego, gdyż służy obsłudze wnętrza pojedynczego terenu", jednakże w przedmiotowej sprawie mieć należy na względzie, że ścieżka pieszo – rowerowa, została dopuszczona na terenie łąki, a więc na gruncie rolnym. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z brzmieniem § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków gruntami rolnymi są łąki trwałe. Tym samym dopuszczalnie ścieżki pieszo – rowerowej powoduje faktyczną zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne, co w ocenie Sądu wymagałoby zastosowania dla terenu właściwego oznaczenia barwnego oraz wyodrębnienia obszaru liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu oraz podlegałoby uzgodnieniu na etapie procedury planistycznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził zaskarżonej uchwały w części tj. § 3 pkt 6, § 5 pkt 10 lit. d, § 13, § 14 pkt 3 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części ustaleń dotyczących terenów ogrodów działkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem "1ZD" i "2ZD".

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł