Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta 1 Regionalnej Bazy Logistycznej w Wałczu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 361/21 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Komendanta 1 Regionalnej Bazy Logistycznej w Wałczu z dnia 4 lutego 2021 r. nr 56/2021 w przedmiocie utraty prawa do uposażenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta 17 Wojskowego Oddziału Gospodarczego w Koszalinie z 9 grudnia 2020 r. nr 39/2020, 3) zasądza od Komendanta 1 Regionalnej Bazy Logistycznej w Wałczu na rzecz skarżącego T. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4) odstępuje od zasądzenia od skarżącego T. S. na rzecz Komendanta 1 Regionalnej Bazy Logistycznej w Wałczu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Decyzją z 9 grudnia 2020 r. Komendant 17 Wojskowego Oddziału Gospodarczego na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a.", art. 60e ust. 5, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz.860 ze zm.) dalej "u.s.w.", stwierdził utratę przez T.S. prawa do uposażenia za okres od dnia ustania niezdolności do służby 4 listopada 2020 r. do dnia końca zwolnienia lekarskiego 13 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 60e ust. 5 u.s.w. w przypadku, gdy w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący w okresie od 10 października 2020 r. do 13 listopada 2020 r. wykorzystywał zwolnienie lekarskie, natomiast 25 listopada 2020 r. do organu wpłynęło orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie określające ustanie niezdolności do służby skarżącego na dzień 4 listopada 2020 r.

Komendant 1 Regionalnej Bazy Logistycznej W. decyzją z 4 lutego 2021 r. na podstawie art. 127 ust. 2 i art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 60e ust. 1 i 2 u.s.w. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji zauważono, że przepis art. 60e ust. 5 u.s.w. jest jednoznaczny i niezależnie od powiadomienia żołnierza lub jego wcześniejszego powrotu do służby, wyraźnie wyznacza okres, za który żołnierz traci prawo do uposażenia.

W wyniku rozpoznania skargi T.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 361/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta 17 Wojskowego Oddziału Gospodarczego (pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej, które stanowiło przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji, było wadliwe formalnie. Zgodnie z przepisami ustawy o wojskowych komisjach lekarskich oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761 ze zm.) dalej "rozporządzenie", orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej powinno zawierać, poza określeniem rozpoznania i ustalenia kategorii zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia zawodowej służby, w razie stwierdzenia chorób i ułomności - określenie ich związku lub braku związku z zawodową służbą wojskową (19 ust. 1 rozporządzenia), natomiast zaskarżone orzeczenie nie posiada takiego uzasadnienia i poprzestaje jedynie na określeniu daty ustania niezdolności do służby skarżącego. Ponadto przedmiotowe orzeczenie komisji nie zawiera pouczenia informującego skarżącego o możliwości wniesienia odwołania i formalnościach z tym związanych (22 ust. 1 rozporządzenia), a w miejscu "pouczenia" wpisane zostało wyrażenie "Nie dotyczy", a założenie z góry, że skarżący nie zaskarżyłby tego orzeczenia w przypadku prawidłowego pouczenia o odwołaniu jest nieuprawnione. W związku z wadliwością ww. orzeczenia nie było możliwe wydanie na jego podstawie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną w sprawie wniósł Komendant 1 Regionalnej Bazy Logistycznej w W., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku, rozpoznania skargi i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 60e ust. 5 w związku z art. 60e ust. 13 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku, gdy w wyniku kontroli wojskowej komisji lekarskiej w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby komisja ta ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, to utratę prawa do uposażenia stwierdza dowódca jednostki wojskowej w formie decyzji, podczas gdy nie wynika to wprost z art. 60e ust. 13 ww. ustawy,

b) art. 60e w zw. z art. 5 ust. 1 i 1a u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby jest decyzją, od której przysługuje odwołanie do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia,

c) 19 ust 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miał on zastosowanie do orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie nr 04279/3/20 z dnia 19 listopada 2020 r. i w związku z tym, że orzeczenie tej komisji powinno spełniać wymagania określone w tym przepisie, a także że powinno zawierać uzasadnienie, podczas gdy przepis § 19 ust. 1 nie ma zastosowania do orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby,

d) § 19 ust. 5 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 5 do Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miał on zastosowanie do orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie nr 04279/3/20 z dnia 19 listopada 2020 r. i w związku z tym, że orzeczenie tej komisji powinno zawierać elementy określone we wzorze stanowiącym załącznik nr 5 do ww. rozporządzenia, podczas gdy przepis § 19 ust. 5 pkt 1 wraz z załącznikiem nr 5 nie mają zastosowania do orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, a stosuje się je jedynie do orzeczeń w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) ) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zgodnie wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz nie uzasadniły swoich decyzji, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji uzasadniły swoje decyzje, a orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby nie jest decyzją i nie wymaga uzasadnienia; nadto zarówno organ I jak i II instancji podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w granicach upoważnień ustawowych,

b) art. 37 w zw. z art. 49 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skargę wniosła osoba upoważniona przez Skarżącego, podczas gdy na dzień wniesienia skargi nie legitymowała się stosownym pełnomocnictwem, a czynność nie została potwierdzona przez Skarżącego, co prowadzi do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,

c) art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo, iż podlegała ona odrzuceniu, albowiem została wniesiona przez osobę nie legitymującą się stosownym pełnomocnictwem,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym poprzez założenie, że Skarżący nie odwołał się od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie nr 04279/3/20 z dnia 19 listopada 2020 r., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie nr 3/Zesp./2021 z dnia 2 lutego 2021 r. wydane na skutek wniesienia odwołania od ww. orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zauważył, że regulacja u.s.w. odróżnia postępowanie związane z działaniem wojskowej komisji lekarskiej w przypadku kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich oraz kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby w wyniku choroby. W ocenie organu w drugiej z ww. sytuacji nie ma konieczności wydania decyzji administracyjnej, a tym samym skarżącemu nie powinno przysługiwać odwołanie, ani skarga do sądu administracyjnego, a utrata prawa do uposażenia powinna następować automatycznie.

Zaskarżone orzeczenie wydane zostało na wadliwym twierdzeniu, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej zawierało braki i nie mogło z tego powodu stanowić podstawy do wydania decyzji, natomiast organ podkreśla, że orzeczenie to nie jest decyzją i nie musi spełniać analogicznych wymogów formalnych.

Co więcej organ zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie faktu, że skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, które było podstawą do późniejszej decyzji o utracie uposażenia. Odwołanie to zostało rozpoznane przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską w Warszawie, która stwierdziła (postanowieniem z 2 lutego 2021 r.) niedopuszczalność odwołania uznając, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w zakresie czasowej niezdolności do służby z powodu choroby nie zapada w formie decyzji, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie. Zaistnienie takiego błędu stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Organ podniósł również, że Sąd pierwszej instancji pominął istotny brak formalny skargi, a mianowicie fakt, że pełnomocniczka skarżącego w dacie złożenia skargi nie legitymowała się pełnomocnictwem do jego reprezentacji przed Sądem, a dopiero następczo (z datą 29 kwietnia 2021 r.) brak ten został uzupełniony. W ocenie organu należy więc uznać, że skarga została wniesiona przez osobę nieupoważnioną i powinna była zostać odrzucona. W aktualnym stanie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 37 w zw. z art. 49 p.p.s.a. (zarzut 2b) i naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. (zarzut 2c) skutkujące nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) z powodu braku umocowania pełnomocnika skarżącego. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu skarga wniesiona została 5 marca 2021 r. przez pełnomocnika skarżącego, który złożył pełnomocnictwo uprawniające do "prowadzenia sprawy: odwołania 04279/3/20 RWKL w Szczecinie z dnia 19.11.2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu". Pełnomocnik skarżącego został wezwany przez Sąd pierwszej instancji pismem z 15 kwietnia 2021 r. do usunięcia braków formalnych skargi w ciągu 7 dni od dnia doręczenia wezwania poprzez "złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej w sprawie przed sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi". Wezwanie to zostało doręczone 26 kwietnia 2021 r. (k. 45), natomiast pełnomocnik skarżącego wezwanie wykonał 29 kwietnia 2021 r. załączając pełnomocnictwo uprawniające do "prowadzenia sprawy: przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 361/21". Nie sposób więc podzielić stanowiska organu, że skarga powinna zostać odrzucona. Przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że uzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego braków stanowiło odpowiedź na wezwanie do takiego działania, a tym samym do usankcjonowania działania w imieniu skarżącego określonego pełnomocnika. Data samego dokumentu pełnomocnictwa (29 kwietnia 2021 r.) nie ma w tym przypadku znaczenia (por. postanowienia NSA z 7 kwietnia 2006 r., II OSK 270/06 z 20 grudnia 2005 r. II OSK 241/05 dostępne w Lex nr 209405 i nr 190983, a także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 344).

Na uwzględnienie natomiast zasługują pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. I tak, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że istotnie w aktach sprawy sądowoadministracyjnej znajduje się postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z 2 lutego 2021 r. stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania skarżącego od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Szczecinie nr 04279/20 z 19 listopada 2020 r. w przedmiocie kontroli zwolnienia lekarskiego (k.29) co w istocie skutkuje podważeniem całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Założenie Sądu pierwszej instancji, że ww. orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej stanowiące podstawę wydania kontrolowanych w sprawie decyzji, nie jest ostateczne, nie było prawidłowe. Dodatkowo, rację ma organ, że orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w kwestii prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby nie można utożsamiać z orzeczeniami tych komisji w sprawie orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obowiązującej w dacie rozstrzygania sprawy i wydanym na podstawie art. 5 ust. 8 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761). Wyjaśnić należy, że możliwość orzekania przez wojskowe komisje lekarskie o prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby została wprowadzona do systemu prawnego w odniesieniu do w zasadzie wszystkich służb mundurowych ustawą z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014 r., poz. 502, określanej dalej "ustawą zmieniającą"). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy dostępnego w systemie prawnym Lex, wprowadzenie zarówno kontroli wystawiania zwolnień lekarskich, jak i kontroli ich wykorzystania przez funkcjonariuszy i żołnierzy nastąpiło z uwagi na funkcjonujące równolegle w systemie ubezpieczeń społecznych uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do prowadzenia analogicznych kontroli w stosunku do osób objętych ubezpieczeniem społecznym z ZUS (por. art. 59 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – Dz. U. z 2010 r., nr 77, poz. 512). W projekcie tym wskazano: "Funkcjonariusze i żołnierze nie podlegają kontroli, jaką są objęci pracownicy. Mając zagwarantowaną wypłatę pełnego uposażenia podczas choroby oraz brak możliwości kontroli prawidłowości wystawionego zaświadczenia lekarskiego i jego wykorzystania, niektórzy mogą traktować zwolnienie lekarskie jako formę dodatkowego urlopu. Stanowiłoby to nie tylko złamanie zasad etyki zawodowej, ale wpływałoby również na wzrost obciążeń pozostałych funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy zastępują nieobecnych z powodu zwolnienia lekarskiego" I dalej: "Prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby będzie podlegała kontroli przez komisje lekarskie podległe właściwym ministrom, natomiast prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego będzie podlegała kontroli właściwego przełożonego funkcjonariusza/żołnierza oraz komisje lekarskie podległe właściwym ministrom (...). Zostanie wprowadzona zasada, zgodnie z którą jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego, funkcjonariusz/żołnierz traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Analogicznie w przypadku, gdy w wyniku kontroli zostanie ustalone, że zaświadczenie lekarskie zostało sfałszowane, funkcjonariusz/żołnierz traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Natomiast jeżeli w wyniku kontroli komisja ustali datę ustania niezdolności wcześniejszą niż orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, funkcjonariusz/żołnierz traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia". W uzasadnieniu projektu wskazano także, że "[p]rojekt ustawy przewiduje następujące zasady wyliczania uposażenia funkcjonariuszy/żołnierzy w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim" i między innymi w punkcie 6 tych zasad wskazano "zmniejszenie lub utrata uposażeń będzie dokonywane z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnych".

Odpowiednio do wskazanych w projekcie założeń w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wprowadzono zmiany, które w zasadzie w niezmienionym brzmieniu obowiązywały w dacie rozpatrywania przedmiotowej sprawy, a mianowicie w art. 5 ust. 4 u.s.w. dodano punkt 5 zgodnie z którym: "Do wojskowej komisji lekarskiej można z urzędu skierować żołnierza zawodowego również w innych niż wymienione w ust. 3 przypadkach uzasadnionych potrzebami Sił Zbrojnych, w tym w szczególności w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o jego czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego". Z kolei do art. 60 u.s.w. dodano art. 60c – 60e i ten ostatni artykuł dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wypływających z niego wniosków należy przytoczyć w całości w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił:

"1. Prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, może podlegać kontroli.

2. Kontrolę przeprowadzają:

1) wojskowe komisje lekarskie - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego;

2) dowódca jednostki wojskowej - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez żołnierza zawodowego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3.

3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

4. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone, że oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, zostało złożone niezgodnie z prawdą, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

5. Jeżeli w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia.

6. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone, że zwolnienie lekarskie zostało sfałszowane, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

7. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy żołnierz zawodowy w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

8. Kontrola oświadczenia żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, polega na ustaleniu, czy nastąpiło nieprzewidziane zamknięcie żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których uczęszcza dziecko żołnierza zawodowego, lub na ustaleniu, czy niania lub dzienny opiekun dziecka przebywali na zwolnieniu lekarskim.

9. Kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego oraz oświadczenia żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, przeprowadza osoba upoważniona przez dowódcę jednostki wojskowej.

10. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że żołnierz zawodowy wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

11. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, nie jest zgodne z prawdą, osoba kontrolująca sporządza protokół.

12. Protokół przedstawia się żołnierzowi zawodowemu w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag żołnierz zawodowy potwierdza własnoręcznym podpisem.

13. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole dowódca jednostki wojskowej stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez wojskową komisję lekarską w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.

14. Od decyzji, o której mowa w ust. 13, żołnierzowi zawodowemu przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego.

15. Kontrola wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich polega na sprawdzeniu, czy zaświadczenie:

1) nie zostało sfałszowane;

2) zostało wydane zgodnie z przepisami w sprawie zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich.

16. Jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w ust. 15 pkt 1, zachodzi podejrzenie, że zaświadczenie lekarskie zostało sfałszowane, dowódca jednostki wojskowej występuje do lekarza, który wystawił zaświadczenie lekarskie, o wyjaśnienie sprawy.

17. W razie podejrzenia, że zaświadczenie lekarskie zostało wydane niezgodnie z przepisami w sprawie zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, dowódca jednostki wojskowej występuje o wyjaśnienie sprawy do terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych".

Z analizy powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że po pierwsze, orzeczenie w kwestii prawidłowości wystawienia zwolnienia lekarskiego nie jest tożsame z orzeczeniem o czasowej niezdolności do służby, a tym samym nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.s.w. Zresztą zastosowanie tej formy rozstrzygnięcia nie byłoby nawet odpowiednie do charakteru i rodzaju sprawy. Sprawa prawidłowości orzeczenia o czasowej niezdolności do służby nie jest bowiem sprawą pozostającą w relacji wojskowa komisja lekarska – żołnierz, a w relacji wojskowa komisja lekarska – wystawca zaświadczenia lekarskiego, czyli lekarz. Wprawdzie to stan zdrowia żołnierza podlega ocenie, tym niemniej rozstrzygnięcie o prawidłowości orzeczenia o jego czasowej niezdolności do służby podważa ocenę i stanowisko wystawcy zaświadczenia. Stąd niejako nie ma w tym postępowaniu w ogóle miejsca na dowodzenie przez żołnierza w kontrze do stanowiska trzech lekarzy specjalistów z zakresu medycyny wojskowej poprawności zaświadczenia wystawionego przez innego lekarza. Kwestia jak długo żołnierz powinien przy danym schorzeniu i dokumentacji korzystać ze zwolnienia lekarskiego nie może być przedmiotem sporu żołnierza z wojskową komisją lekarską bo to tak jakby przyjąć, że pacjent mógłby w tej kwestii prowadzić w oparciu o przepisy k.p.a. spór z lekarzem wystawiającym mu zwolnienie od świadczenia pracy. Należy zauważyć, że w powołanej wyżej ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stwierdzenie nieprawidłowości wystawiania zaświadczeń lekarskich może skutkować cofnięciem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na okres nieprzekraczający 12 miesięcy w drodze decyzji administracyjnej upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, a adresatem decyzji nie jest ubezpieczony tylko lekarz, któremu cofnięto upoważnienie (por. art. 60 tej ustawy). Wracając do art. 60e u.s.w. zauważyć trzeba, że w ustępie pierwszym tego artykułu mowa o kilku zupełnie różnych przedmiotach kontroli: 1) o prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby, 2) o prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, 3) spełnieniu wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich i 4) oświadczeniu żołnierza o konieczności osobistej opieki nad dzieckiem w przypadku nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, przedszkola, szkoły itp. Jednocześnie w kolejnych ustępach od 7 do 12 artykułu 60e u.s.w. w odniesieniu do kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego i kontroli oświadczenia żołnierza uregulowano zarówno sposób ich przeprowadzania, jak i dokumentowania jej wyników (protokoły). Nie uczyniono tego jednak w odniesieniu do kontroli "prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby". Trudno przyjąć, że w odniesieniu do kontroli "wykorzystania zwolnienia lekarskiego" przez żołnierza czy kontroli "prawdziwości jego oświadczenia" ustawodawca przewidział specjalny dowód w postaci protokołu z możliwością wniesienia do niego uwag przez żołnierza dla potrzeb wydania decyzji, o których mowa w ustępie 13, a dla rozstrzygnięcia o prawidłowości orzeczenia o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby pozostawił tryb taki jak w przypadku orzeczenia o zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Byłoby to nie tylko nielogiczne, ale i niecelowe. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich nie ograniczają się wyłącznie do orzeczeń będących decyzjami, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.s.w.

Po drugie, z cytowanego art. 60e u.s.w. wynika ponadto dalej idący wniosek, a mianowicie, że utrata przez żołnierza prawa do uposażenia za okres od daty ustania niezdolności do służby ustalonej przez wojskową komisję lekarską do daty orzeczonej w zaświadczeniu lekarskim nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w jednym artykule ustawy ustawodawca uregulował kilka odrębnych spraw skutkujących utratą całości lub części uposażenia żołnierza i wprost określił w jakich przypadkach wydaje się decyzję, to nie sposób przyjąć, że w odniesieniu do innych sytuacji wskazanych w tym przepisie ustawodawca dopuścił dorozumiane jej wydanie. Treść artykuł 60e ust. 13 i 14 u.s.w. nie nasuwa wątpliwości, że decyzja jest wydawana na podstawie ustaleń zawartych w protokole w przypadku utraty prawa do uposażenia w sytuacjach wskazanych w ustępach 3 i 4 tj. w przypadku nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego i ustalenia niezgodności z prawdą oświadczenia żołnierza, o którym mowa w art. 60c pkt 3 u.s.w. Od decyzji tych, stosownie do ust. 14 przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. Z artykułu 60e u.s.w. nie wynika uprawnienie dowódcy do wydania decyzji w sytuacji wskazanej w ustępie 5 tj. w przypadku utraty uposażenia w sytuacji gdy wojskowa komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim. Powołany w wydanych w sprawie decyzjach art. 60e ust. 5 u.s.w. nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że przewidziana w przepisach prawa forma decyzji automatycznie pociąga za sobą konieczność stosowania kodeksu postępowania administracyjnego i o ile w przypadku sprawy utraty uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez żołnierza czy też złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia co do konieczności opieki nad dzieckiem zastosowanie k.p.a. ma sens i jest odpowiednie, to o tyle w przypadku obniżenia uposażenia za okres od daty ustalonej przez wojskową komisję lekarską do daty wskazanej w zaświadczeniu lekarskim taka procedura byłaby zbyt rozbudowana w stosunku do zakresu ustaleń. Jak wyjaśniono wcześniej nie chodzi przecież o kwestionowanie przez żołnierza prawidłowości czasokresu korzystania ze zwolnienia od służby z powodu choroby, a porównanie przez przełożonego dat wskazanych w zaświadczeniu lekarskim i orzeczeniu wojskowej komisji lekarskiej i odpowiedniego obniżenia uposażenia nie przystaje do procedury dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego z gwarancjami zapewnienia stronie udziału w postępowaniu itp. Dowódca nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego na okoliczność poprawności ustalenia przez lekarza wystawiającego zaświadczenie i poprawności ustalenia przez wojskową komisje lekarską daty niezdolności do służby bo nie wiadomo nawet w jaki sposób i przy użyciu jakich środków dowodowych miałby to uczynić. Nie można przyjąć, że w odniesieniu do sprawy dotyczącej wykorzystania przez żołnierza zwolnienia lekarskiego czy złożenia przez niego niezgodnego z prawdą oświadczenia ustawodawca przewidział specjalną procedurę i specjalny dowód – protokół sporządzony według określonych zasad (por. art. 60e ust. 7-13) stanowiący podstawę wydania decyzji, a w odniesieniu do dużo prostszego zakresu ustaleń jaki ma miejsce przy kontroli prawidłowości wystawienia zaświadczenia lekarskiego pozostawił całe spectrum środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. Reasumując, możliwość wydania decyzji w sprawie obniżenia uposażenia żołnierza z tytułu zweryfikowania przez wojskową komisję lekarską prawidłowości orzeczenia o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, nie wynika z przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a z uwagi na przedmiot i zakres sprawy nieuprawnione byłoby także odwoływanie się do domniemania jej wydania. Zauważyć należy, że art. 8 ust. 1 u.s.w. stanowi, że żołnierz zawodowy może, zastrzeżeniem spraw wymienionych w ust. 2 wnosić odwołanie do organu wyższego stopnia i skargę do właściwego sądu jedynie "od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie".

Powyższe ostatecznie prowadzi do poprawności wniosku za jakim opowiadał się organ w odpowiedzi na skargę i skardze kasacyjnej, że sprawa obniżenia uposażenia w przypadku nieprawidłowości wystawienia zwolnienia lekarskiego nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Wbrew jednak poglądowi organu taki wniosek, wskazujący na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, nie prowadzi do odrzucenia skargi, lecz przeciwnie - do uznania jej zasadności z uwagi na obciążenie decyzji kwalifikowaną wadą prawną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia ich nieważności.

Podzielając zatem pogląd organu co do nieprawidłowej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 60e ust 1, 5 i 13 a w konsekwencji i pozostałe zarzuty materialnoprawne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Rozstrzygając o kosztach postępowania Sąd kasacyjny miał na względzie, że w rozpoznawanej sprawie organ wygrał sprawę w postępowaniu kasacyjnym (skarga kasacyjna został uwzględniona) a zatem zastosowanie powinien znaleźć art. 203 pkt 2 p.p.s.a., jednak ostatecznie skarga strony wniesiona do Sądu pierwszej instancji okazała się zasadna z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.) co powoduje, że zastosowanie powinna znaleźć regulacja zawarta w przepisach art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn na mocy powołanych przepisów zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W odniesieniu zaś do kosztów postępowania kasacyjnego należnych organowi skorzystano z możliwości odstąpienia od ich zasądzenia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.