Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 maja 2024 r. nr SKO.450.52.2024 w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Chojnice z dnia 25 marca 2024 r. nr BM.6730.69.2.2024, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz E. P. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga E.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 maja 2024 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Chojnice postanowieniem z 25 marca 2024 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, przyłączami: wodociągowym i kanalizacyjnym oraz zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, na terenie działki nr [...] położonej C., obręb C. ([...]), gm. C. Wójt wyjaśnił, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXV/299/2012 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2012r., poz. 3114), który na nowo zaczął obowiązywać dla działki nr [...] na skutek stwierdzenia nieważności przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 338/23 planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XXXV/609/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2022 r. w części dotyczącej właśnie działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznając zażalenie skarżącej, postanowieniem z 15 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w wyniku stwierdzenia przez WSA w Gdańsku nieważności planu miejscowego z 2022 r. w odniesieniu do działki nr [...], na jej terenie obowiązuje znowu plan miejscowy z 2012 r. zatwierdzony uchwałą nr XXV/299/2012 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. Tym samym trafnie stwierdził organ I instancji, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zaszła konieczność odmowy wszczęcia postępowania. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w sytuacji obowiązywania planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem inwestora postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może być wszczęte, gdyż jest bezprzedmiotowe.

E.P. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 maja 2024 r. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stwierdziła, że wprawdzie istnieje rozbieżność w doktrynie i w orzecznictwie co do skutków wyroków sądów administracyjnych unieważniających plany miejscowe, to jednak taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zakresie działki nr [...] obręb C., plan miejscowy z 2012 r. zatwierdzony uchwałą nr XXV/299/2012 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. jest identyczny, jak plan miejscowy, którego nieważność stwierdził WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 338/23. W takiej sytuacji za sprzeczne z zasadami prawa wynikającymi między innymi z Konstytucji uznać należałoby sytuację, w której pomimo prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę skarżącej, na terenie jej działki obowiązywałyby ustalenia planu identyczne jak wynikające z planu, którego nieważność stwierdził WSA w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 maja 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Chojnice z dnia 25 marca 2023 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).

Na mocy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 338/23 została unieważniona w części dotyczącej działki nr [...], obręb C. uchwała NR XXXV/609/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości C. obręb C., gm. C. Organ w postanowieniu zawarł, że stwierdzenie nieważności uchwały w części powyższym wyrokiem sprawia, że w jej miejsce dla przedmiotowej działki stosuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego funkcjonujący uprzednio.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) dalej u.p.z.p., wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Sąd dostrzega przywołaną przez skarżącą rozbieżność w orzecznictwie i doktrynie. Z jednej strony, jak podaje organ II instancji, wypracował się pogląd, iż norma prawna z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej tej mocy, że zawsze ex lege moc obowiązującą traci na tej także podstawie prawnej dotychczas obowiązujący plan miejscowy, z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego, odnoszącego się do tego samego terenu i następuje to niezależnie od utraty jego mocy obowiązującej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r., II OSK 2646/12, i w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r., II OSK 257/23, orzczenia.nsa.pl). Z drugiej strony, w szczególności zgodnie ze stanowiskiem doktryny, wskazuje się, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie powoduje w odniesieniu do danego terenu przywrócenia obowiązywania poprzedniego planu (tak: M. Wincenciak [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 34., K. Szlachetko [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 34, czy M. Wincenciak [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 34). Istnieje również pogląd, zgodnie z którym w przypadku unieważnienia planu miejscowego w części dotyczącej określonej nieruchomości lub terenu przepis uchwały o utracie mocy obowiązującej przez poprzedni plan nadal obowiązuje. W tym przypadku powstaje "luka" w planie, czyli fragment obszaru pozbawiony jakichkolwiek regulacji planistycznych (tak: Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 1 do art. 34). Do tego właśnie poglądu przychyla się Sąd orzekający w sprawie.

Warto więc zwrócić uwagę na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w 2022 w swoich przepisach końcowych (§ 17) w sposób wyraźny uchylił uchwałę NR XXV/299/2012 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługi we wsi Charzykowy gm. Chojnice (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 3114). Jakkolwiek uchwała NR XXXV/609/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Charzykowy obręb Charzykowy, gm. Chojnice na mocy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 338/23 została unieważniona w części dotyczącej działki nr [...], obręb C., to w pozostałej części akt ten nadal obowiązuje.

Chociaż przepisy uchwały z 2022 roku uchylają poprzedni plan, to zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. także samo wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3102/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja określona w postanowieniu wydanym przez organ II instancji w istocie zaszłaby, gdyby na mocy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 338/23 stwierdzono nieważność uchwały w całości.

W przedmiotowej sprawie należy więc traktować teren działki [...] obręb C. gm. C. jako teren, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej działki uprawniało skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 w. zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z tym wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działki naruszają przepisy art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).