Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 832/21 w sprawie ze skargi "T." S.A. w W. na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DR.82.15.14.2020 w przedmiocie nieodpłatnego udostępniania programów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." S.A. w Warszawie w likwidacji na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 832/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę "T." S.A. w W. na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie nieodpłatnego udostępniania programów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "T." S.A. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc w zakresie zarzutów z pkt 1a o uchylenie zaskarżonego wyroku i zarządzenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także w zakresie zarzutów z pkt 1b i 2 o zmianę wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi. Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm opisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 90 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090; dalej Tarczy 3.0) poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w trybie na odległość (on-line) względnie nieuprzedzenie stron o niemożliwości takiej czynności sądowej i zamiarze przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w celu umożliwienia stronom wypowiedzenie ostatecznych stanowisk w sprawie;

b) art. 267 zdanie 1 pkt a) i zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE Nr C 326/47 z 26.10.2021 r.; powoływanego dalej jako: TFUE) w zw. z art. 258 i 259 poprzez odstąpienie od skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE i uznanie zbędności skierowania takiego pytania.

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 4 pkt 8 ustawy o radiofonii i telewizji z dnia 29 grudnia 1992 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 805; powoływanej dalej jako: u.r.t.) oraz w zw. z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 162; powoływanej dalej jako: u.p.p.) oraz art. 2 lit. 27 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. 2020/0/576, powoływanej dalej jako: u.p.t.) w zw. z motywem 44 oraz art. 31 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (powoływanej dalej jako: Dyrektywa 2002/22/WE lub dyrektywa o usłudze powszechnej) przez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że:

a) pojęcie operator rozprowadzający program w sieciach telekomunikacyjnych określony w art. 43 nie jest równoznaczne z pojęciem operatora z art. 2 lit. 27 u.p.t. i nie musi on sprawować kontroli właścicielskiej nad urządzeniami telekomunikacyjnymi bezpośrednio lecz wystarczające jest, że czyni to na podstawie umów zawartych z właścicielami tych urządzeń;

b) na skarżącej, jako nadawcy programów określonych w art. 43 ust. 1 u.r.t. ciąży obowiązek tzw. must offer na rzecz operatora usługi świadczonej drogą elektroniczną za pośrednictwem Internetu, w sytuacji gdy art. 43a ust. 1 wraz z zawartym w nim odesłaniem do art. 43 ust. 1 u.r.t. wyraźnie zakreśla hipotezę normy do "sieci telekomunikacyjnych" - zdefiniowanych w art. 4 pkt 30 u.r.t., a nie rozszerza jej do "systemu teleinformatycznego" oraz nie zawiera innej normy odesłanej przez co analogia do rozprowadzania programów w sieciach telekomunikacyjnych jest niedopuszczalna i stanowi działanie contra legem;

c) na gruncie art. 31 Dyrektywy 2002/22/WE, jakoby istnieje powszechne przekonanie w orzecznictwie, że usługa operatora mogłaby być zakwalifikowana jako "rozprowadzana w sieciach telekomunikacyjnych" w sytuacji znikomej argumentacji europejskiej w polskim sądownictwie administracyjnym w podobnych sprawach (rozważań w zakresie oceny art. 43a ust. 2 u.r.t. z punktu widzenia zgodności z wykładnią proeuropejską, nie zawierają orzeczenia: wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt. VI SA/Wa 294/16; wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt. II GSK 1375/95. Natomiast wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17 jedynie powołuje się na wyrok TSUE nie relatywizując go do zasady must offer mimo, iż tylko stwierdza, ale we wniosku nr 2, że w zakresie usług świadczonych drogą elektroniczną przepisy art. 31 nie stoją na przeszkodzie aby państwa mogły nakładać obowiązek analogiczny do must carry właściwy dla sieci telekomunikacyjnych, ale wobec operatorów usług bezpośredniej transmisji w Internecie. Bynajmniej TSUE nie wypowiedział się w zakresie symetrycznego obowiązku (must offer) mającego być nałożonym na nadawcę. Co ważne TSUE wypowiedział się wyłącznie co do możliwości nałożenia takiego obowiązku mocą ustawy przez ustawodawcę, a nie wyinterpretował istnienie tego obowiązku już na gruncie art. 31 wspomnianej dyrektywy) i przywołania wyłącznie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie C-298/17, który nie dotyczył zasady must offer, obciążającej nadawcę (nie istniejącej z resztą na gruncie wspomnianej dyrektywy), a zasady tylko must carry, nałożonej na operatora, który – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej - oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, która to możliwość podlega decyzji prawodawcy państwa członkowskiego, jednak winna być nakładana w sposób proporcjonalny i adekwatny dla równoważnych systemów dystrybucji i zgodnie z definicją transmisji obowiązkowej (czyli must carry), a nie mocą niedopuszczalnej w tej sprawie wykładni kreatywnej, zastępującej wnioski de lege ferenda dla przyszłej inicjatywy ustawodawczej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Skarżąca kasacyjnie złożyła również wniosek o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o następującej treści: "Na gruncie art. 31 Dyrektywy 2002/20/WE, tj. Parlamentu Europejskiego i Rody z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników ("dyrektywa o usłudze powszechnej") w zw. z jej motywem 44:

a) czy istnieje obowiązek implementacji do krajowego porządku prawnego symetrycznego wobec must carry, obowiązku must offer nakładanego no nadawcę programu telewizyjnego na rzecz przedsiębiorstwa udostępniającego sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną do publicznego rozpowszechniania kanałów radiowych i telewizyjnych;

b) czy obowiązek ten istnieje na rzecz przedsiębiorców oferujących oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie;

c) czy obowiązek ten może być nakładany przez ustawodawcę krajowego w sposób pozbawiający nadawcy kontroli nad transmisją sygnału programu telewizyjnego i pozbawienia nadawcy samodzielności w kształtowaniu integralności przekazu programu telewizyjnego

i. na rzecz oddania kontroli przedsiębiorcy udostępniającego sieć łączności elektronicznej do publicznego rozpowszechniania kanałów radiowych i telewizyjnych, jak IPTV;

ii. na rzecz przedsiębiorcy oferującego oglądanie programów w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, jak InternetTV?";

d) czy obowiązek taki winien być nakładany na nadawcę (must offer) bezwzględnie no zasadzie symetryczności do obowiązku operatora czy zgodnie z zasadą proporcjonalności i adekwatności dla równoważnych systemów dystrybucji sygnałów telewizyjnych i zgodnie z analogią do definicji transmisji obowiązkowej adresowaną do przedsiębiorcy udostępniającego sieć łączności elektronicznej (must carry).

Równocześnie za skargą kasacyjną spółka zaskarżyła zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2021 r. niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu w trybie zażalenia, a zapadłego w przedmiocie zarządzenia przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia rozprawy w trybie na odległość, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosku o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie spółka sprecyzowała, że wnosi o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. S.A. w G., będąca uczestnikiem postępowania, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oddalenie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie, pomimo odmiennego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego.

W sprawie nie doszło do podnoszonej w zarzucie nr 1.a nieważności postępowania z uwagi na przesłankę pozbawienia skarżącej spółki możliwości obrony swych praw, argumentowania i prezentowania stanowiska przed WSA - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z analizy całokształtu wypowiedzi skarżącej spółki wynika, że w kontekście art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i faktu wyznaczenia zamiast rozprawy (zdalnej) posiedzenia niejawnego, doszło do nieważności postępowania sądowego w pierwszej instancji, gdyż:

a. zaniechano przeprowadzenia rozprawy "na odległość", jak też nie wyjaśniono przyczyn takiego zaniechania,

b. zaniechano doręczenia spółce, w terminie umożliwiającym podjęcie należytej obrony, zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona błędnie wywodzi, że standard ochrony został w jej przypadku i w realiach niniejszej sprawy, naruszony przez Sąd I instancji.

W omawianej kwestii (nieważności postępowania sądowego) należy zwrócić uwagę na zasługujące w pełni na aprobatę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II FSK 1230/21, w którym zawarto bardzo szczegółową i trafną analizę orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w trybie wynikającym z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

Nawiązując do tego rozstrzygnięcia należy zatem wskazać, że pozostaje poza sferą wątpliwości to, że pandemia COVID-19 i wprowadzane w celu jej powstrzymania i zwalczania obostrzenia, nie były nigdy wcześniej przedmiotem głębszych rozważań prawnych sądów i trybunałów. Niemniej jednak jej ogólnoświatowy przebieg oraz nieustalone z całą pewnością źródło, przy jednoczesnym realnym poziomie zagrożenia zdrowotnego z jakim zwłaszcza w latach 2020-2021 mierzył się cały świat, stanowi o wadze istniejącego wtedy problemu i do pewnego stopnia tłumaczy potrzebę sięgania, czasami ad hoc, po niestandardowe i niestosowane dotychczas na szerszą skalę rozwiązania prawne, w tym także te, dotyczące zapewnienia ciągłości i stabilności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym wyżej judykacie słusznie wzięto pod uwagę i uczyniono punktem wyjścia dotychczasowy dorobek orzecznictwa, zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nakreślając na tym tle pewne minimalne wymogi niezbędne do uznania, że stronie, pomimo orzekania na posiedzeniu niejawnym, w istocie zagwarantowano poziom ochrony, jaki ustanawia w tym zakresie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284; powoływana dalej jako: Konwencja) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standard jawności wewnętrznej postępowania sądowego i ściśle z nim związane prawo do bycia wysłuchanym, stanowiące element rzetelnego procesu i prawa do sądu, nie ma jednorodnego charakteru i w zależności od okoliczności może być różnie postrzegane oraz realizowane. W orzecznictwie ETPCz i TK wskazuje się, że rozumienie prawa jednostki do wysłuchania jest zróżnicowane, w zależności od charakteru sprawy i związanej z nią specyfiki postępowania, cech podmiotów biorących udział w sprawie, czynności, które mogą zostać podjęte w toku postępowania, zwłaszcza zaś zakresu ewentualnego postępowania dowodowego.

Odwołując się do wyroku TK z 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02 (OTK-A 2002/4/41) oraz wyroku ETPCz z 13 marca 2018 r. sygn. akt 32303/13 (LEX nr 2456380), statuującego tzw. "standard sztrasburski" zgodnie z którym, jawna rozprawa powinna się - co do zasady - odbyć przynajmniej w jednej instancji, jeżeli nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, np. spór w sprawie jest sporem o prawo a nie o fakty, konieczne jest sięgnięcie do konkretnej procedury, wedle której dana sprawa jest rozstrzygana.

Rekonstrukcja standardu jawności wewnętrznej i zakresu prawa do bycia wysłuchanym, które powinny być przestrzegane w ramach procedowania zgodnie z przepisami p.p.s.a., powinna uwzględniać cechy charakterystyczne tego postępowania oraz zawisłej sprawy.

Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest skargą, której odpis z urzędu doręcza się stronom przeciwnym. Podobnie jest w przypadku odpowiedzi organu na złożoną skargę. Ona również doręczana jest stronom. Dokładnie taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga strony wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do WSA 3 marca 2021 r. (k. 2-33). W dniu 18 marca 2021 r. wydano zarządzenie wstępne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (k. 33), WSA zarządził wezwanie pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków poprzez nadesłanie oryginałów lub poświadczonych prawidłowo za zgodność z oryginałami kopii pełnomocnictw załączonych do skargi (k. 35) oraz uiszczenia wpisu (k. 41). Następnie doręczono stronie odpis odpowiedzi na skargę (k. 27-33) co nastąpiło w dniu 13 sierpnia 2021 r. (k. 62-63 akt sądowych).

Reprezentowana przez profesjonalistę spółka, otrzymała zatem dokumenty złożone w sprawie. W dniu 12 sierpnia 2021 r. (k. 61) wydano zarządzenie kierujące sprawę, wobec braku możliwości rozpoznania jej na rozprawie na odległość z bezpośrednim użyciem przekazu obrazu i dźwięku, na posiedzenie niejawne.

W takich okolicznościach, co równie istotne w sprawie, należy wskazać że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Konkretnych i precyzyjnych zarzutów - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. - skarżący w zasadzie formułować nie musi, podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, a więc również tych, które nie zostały skargą wprost objęte (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka także na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., własnego postępowania dowodowego, co czyni wręcz znikomym - w stosunku na przykład do procesu cywilnego czy karnego - zakres czynności podejmowanych na rozprawie.

Podsumowując omawiany wątek cech charakterystycznych procedury sądowoadministracyjnej, bez względu na inicjatywę strony, obowiązkiem WSA jest zbadanie zachowania przez organy wszystkich istotnych w sprawie unormowań prawnych, wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania organu. Niewywiązanie się z tej powinności może natomiast stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej.

Kontynuując rozważania wskazać wypada, że zasadą jest, w myśl art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., wyrokowanie po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże w zd. 2 in fine zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych, czego przykładem jest np. art. 38 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 632 ze zm.). W tych przypadkach - jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od woli stron (zob. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1358/18, z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I FSK 1110/20, z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18). W ostatnim z tych orzeczeń wyjaśniono, że "rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym." Dodać należy, że przepisy ustawy procesowej nie przewidują dodatkowych, poza wydaniem wyroku, obowiązków sądu związanych z orzekaniem na posiedzeniu niejawnym. W szczególności nie ma podstaw do tego, by kierować do strony zawiadomienie o uruchomieniu takiego trybu, bądź o terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku wystarczającą gwarancją zachowania prawa do wysłuchania jest możliwość ustosunkowania się na piśmie wobec stanowiska zawartego w obligatoryjnej odpowiedzi na skargę, ewentualnie dalszych wzajemnie kierowanych pism stron - zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3543/21, w którym stwierdzono, że "ustawodawca w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. przewidział możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten nie narusza jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Tym samym okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza automatycznie, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw, w tym poprzez replikę względem nowej, istotnej dla sprawy argumentacji strony przeciwnej. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. Dopiero zapewnianie stronie możliwości obrony swoich praw uprawnia Sąd do wyrokowania w sprawie". Wprowadzenie trybu uproszczonego do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak wyjaśniono w literaturze - przyczynić się miało do skrócenia czasu oczekiwania na załatwienie sprawy (zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2013/2, s. 25). Warto ponadto zwrócić uwagę, że dokonując w 2015 roku nowelizacji przepisów o postępowaniu uproszczonym nie tylko rozszerzono katalog spraw, które mogą być w ten sposób rozpoznane, ale także powiększono rozpoznający je skład sędziowski z jednoosobowego do trzyosobowego (zob. art. 1 pkt 27 i 28 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. poz. 658). W uzasadnieniu projektu tej ustawy deklarowano, że nowelizacja ma na celu "usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym". Warto zaakcentować, że zrezygnowano wówczas z uzależnienia możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od wniosku strony oraz braku sprzeciwu pozostałych stron. W uzasadnieniu projektu dostrzeżono, że należy "zapewnić stronie jak najlepszą ochronę jej interesów przy orzekaniu w takiej sprawie, co uczyniono poprzez rozpatrzenie sprawy w składzie trzyosobowym. W ten sposób strona ma gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana" (zob. druk sejmowy nr 1633 Sejmu VII kadencji, https://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/D19D22B3A179A839C1257BD400425C1F/%24File/1633.pdf - s. 14 uzasadnienia, uwaga do art. 120 p.p.s.a.).

Ukształtowane w ten sposób podstawy wyrokowania na posiedzeniach niejawnych nie budziły dotąd wątpliwości. Nie podważano w szczególności zgodności z przepisami Konstytucji odnośnych unormowań, w tym w zakresie prawa do bycia wysłuchanym. Możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie narusza więc standardów konstytucyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 844/19). Tym bardziej, strony profesjonalnie reprezentowanej i należycie powiadomionej o złożonych pismach przeciwników.

Prowadzi to w konsekwencji do dwóch podstawowych konkluzji. Po pierwsze, standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym, przez co już z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieważności postępowania sądowego są niezasadne. Należy także podkreślić, że strona w postępowaniu kasacyjnym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i twierdzeń, których nie mogła przedstawić przed WSA, wskutek braku wyznaczenia rozprawy. W istocie stanowisko skarżącej kasacyjnie, od etapu postępowania przed organem, jest jednolite.

Po drugie, standard jawności będzie wyjątkowo zachowany także wtedy, gdy w obu instancjach sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu niejawnym. W tym przypadku trzeba jednak rozważyć, czy istnieją wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby orzekanie w obu instancjach na posiedzeniu niejawnym. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy do rozstrzygnięcia przez sądy pozostaną wyłącznie kwestie wykładni bądź stosowania prawa. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanym już wcześniej wyroku NSA, że okolicznościami tymi mogą być także: stan zagrożenia epidemią i potrzeba zapewnienia ciągłości pracy sądów i organów Państwa Polskiego.

Tym samym racjonalny jest wniosek, że w stanie niespodziewanej epidemii i wywołanej nią skali zagrożenia, zapewnienie nieprzerwanej pracy sądu wymagało wprowadzenia mechanizmów pozwalających na rozpoznawanie spraw nie tylko bez udziału stron, ale też z minimalnym zaangażowaniem pracowników sekretariatów sądowych. Przez wiele miesięcy sądy administracyjne funkcjonowały przy ograniczonej do niekiedy kilku osób obsłudze sekretarskiej, niejako wahadłowo.

O tym, że sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych (poza wiadomościami w mediach) informowano także na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mimo wyjątkowych trudności, sądom wojewódzkim udało się zapewnić stronom niezbędne z perspektywy rzetelnego procesu gwarancje, w tym do rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że wszystkie wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych podlegały doręczeniu wraz ze stosownym pouczeniem, o ile było wymagane.

Należy wskazać, że kierowanie spraw na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID było powszechnie stosowane względem wszystkich spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak technicznych możliwości zdalnego orzekania (potrzebny był czas na zorganizowanie tego procesu).

W konsekwencji powyższego, wynikająca z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie nie jest wartością absolutną i samą w sobie. Doznaje ograniczeń, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Taki właśnie charakter miał art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dopuszczalne było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID, gdyż nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wyjaśnić także należy, że uregulowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego odnoszące się do postępowania niejawnego zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (uproszczone), jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w przypadku zrzeczenia się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.) nie przewidują zawiadamiania o terminie posiedzenia niejawnego, tym samym nie było również uzasadnienia dla zawiadamiania strony o terminie takiego posiedzenia w trybie ustawy o zwalczaniu COVID, która również takiego obowiązku nie przewidywała.

Kluczowe jest w całej sprawie to, czy strona miała zapewniony standard obrony swoich praw w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewątpliwe jest to, że spółce doręczono odpowiedź na skargę jakiej udzielił organ Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W reakcji na to, strona nie wyraziła stanowiska, zaś uwzględniając przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, zwłaszcza zaś fakt, że ocenie mogą w niej podlegać wyłącznie te okoliczności, dowody i twierdzenia, jakie zostały podniesione przed organem, fakt odbycia posiedzenia niejawnego a nie rozprawy zdalnej, nie stanowi naruszenia prawa do sądu.

Zdaniem NSA nie mogą być uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, a opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia zarzut błędnej wykładni art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 i art.4 pkt 8 u.r.t. oraz w zw. z art. 8 ustawy — Prawo przedsiębiorców oraz art. 2 lit. 27 ustawy Prawo telekomunikacyjne zw. motywem 44 oraz art.31 dyrektywy 2002/22/WE.

Interpretacja wskazanych przepisów (w tym art. 43a ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 1 u.r.t.) – w szczególności co do rozumienia zawartego w nim pojęcia operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej – wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: z 28 maja 2024 r., II GSK 2079/23; 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17, 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1375/19, 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1283/19, z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1347/21 - orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko prezentowane w tej materii przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje w zgodzie z trafnymi i aprobowanymi – przez skład orzekający w niniejszej sprawie – poglądami wyrażonymi w powołanych judykatach.

Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów powołanych powyżej rozstrzygnięć.

Wskazać zatem należy, że art. 43 u.r.t. – wprowadzający obowiązek "must carry" – w ust. 1 stanowi, że operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "[...]", "[...]" i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez T. S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 649) na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez T.2. S.A., T.3. S.A., P. S.A., T.4. Sp. z o.o. W przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru.

Opowiedzieć należy się zatem za poglądem, że z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca – wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, prezentowanym dla poparcia omawianego zarzutu – nie wyklucza z pojęcia operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej podmiotów będących dostawcą usługi polegającej na oferowaniu oglądania programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie niebędących jednocześnie ani dostawcą sieci telekomunikacyjnej, ani dostawcą usługi dostępu do Internetu (ISP - Internet Service Provider), w której rozprowadza programy.

W konsekwencji trafna jest teza, że omawiane pojęcie obejmuje każdy podmiot, który rozprowadza program w sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie. Powyższe popiera także fakt, że ustawa o radiofonii i telewizji – nie definiując operatora rozprowadzającego program – nie odsyła w tym zakresie do definicji zawartej w Prawie telekomunikacyjnym.

Brak zatem podstaw by przyjąć, że użyte w ustawie o radiofonii i telewizji określenie – operator – oznacza przedsiębiorcę telekomunikacyjnego uprawnionego do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących, jak definiuje to pojęcie art. 2 pkt 27b p.t.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w ustawie o radiofonii i telewizji uznał za celowe posłużenie się definicjami zawartymi w innych ustawach – wskazał to wyraźnie, stanowiąc w art. 4 pkt 29 u.r.t., że systemem teleinformatycznym jest system teleinformatyczny w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), oraz w art. 4 pkt 30 u.r.t., że siecią telekomunikacyjną jest sieć telekomunikacyjna w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344).

Nie ulega kwestii, że brak jest innych odesłań do definicji zawartych w Prawie telekomunikacyjnym – w szczególności co do pojęcia operatora – w ustawie i radiofonii i telekomunikacji. Powyższe wskazuje zatem dostatecznie wyraźnie, że wolą ustawodawcy nie było, aby dla potrzeb ustawy o radiofonii i telewizji operatora definiować tak jak stanowi o tym Prawo telekomunikacyjne.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że cytowany wyżej art. 43 ust. 1 u.r.t. zawiera tylko jedno wyłączenie, które dotyczy jedynie podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie.

W konsekwencji – opierając się na wykładni literalnej i systemowej analizowanego przepisu – nie można się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że pod pojęciem operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej rozumieć należy podmiot, który rozprowadza program w sieci, nad którą sprawuje kontrolę.

Zdaniem składu orzekającego NSA, stanowiska skarżącej nie popierają też wywody odwołujące się do wykładni historycznej i argumenty wyprowadzane z procesu legislacyjnego.

Z uwagi na to, że ustawa o radiofonii i telewizji nie definiuje – jak już wskazano – pojęcia operatora, powstały wątpliwości, czy operatorzy, którzy nie dysponują własną siecią telekomunikacyjną, lecz udostępniają programy w Internecie poprzez bezpośrednią transmisję strumieniową, podlegają obowiązkowi must carry.

NSA podzielił pogląd, że kwestię tę rozstrzygnęło orzecznictwo sądów unijnych i wprowadziło możliwość szerokiego rozumienia operatora i otworzyło zasadę must carry także na operatorów udostępniających programy w Internecie.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 13 grudnia 2018 r. C-298/17 orzekł mianowicie, że:

1) artykuł 31 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwa oferującego oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie nie można z tego tylko powodu uważać za przedsiębiorstwo udostępniające sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną do publicznego rozpowszechniania kanałów radiowych i telewizyjnych,

2) postanowienia dyrektywy 2002/22, zmienionej dyrektywą 2009/136, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, by w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym państwo członkowskie nałożyło obowiązek rozpowszechniania (must carry) na przedsiębiorstwa, które – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej – oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie.

Oczywiście, wynikające z przytoczonego orzeczenia rozstrzygnięcie, że państwa członkowskie mają swobodę w zakresie nakładania obowiązków rozprowadzania – oprócz obowiązków, których dotyczy art. 31 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE, w szczególności na przedsiębiorstwa, które nie udostępniając sieci łączności elektronicznej, oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie – nie przesądza oceny krajowych regulacji w tym względzie, nie świadczy o tym, że krajowy ustawodawca skorzystał z tej swobody, przyjmując regulacje ustawy o radiofonii i telewizji.

W świetle tego, co było już przedmiotem rozważań na gruncie literalnego brzmienia art. 43 ust. 1 u.r.t., mając na uwadze przeprowadzoną analizę treści wskazanego przepisu, za trafny uznać jednak należy pogląd, wyrażony w wyroku z 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17, że obowiązek określony art. 43 ust. 1 powoływanej ustawy dotyczy także operatora rozprowadzającego program przez Internet, gdyż operatora takiego można zaliczyć do wymienionych w ustawie o radiofonii i telewizji operatorów rozprowadzających program w sieci telekomunikacyjnej. Zasadnie przyjęto, że objęcie obowiązkiem must carry nie tylko operatorów sieci kablowych i platform satelitarnych, ale także pozostałych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych stanowi konsekwencję pojawienia się nowych sposobów odbioru telewizji (np. IP TV, Internet TV).

Przemawiają za tym również przepisy dotyczące rejestracji programów rozprowadzanych (art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 2 u.r.t.), które dotyczą wszystkich operatorów rozprowadzających programy. Regulacje te potwierdzają, że za operatora rozprowadzającego programy w sieci telekomunikacyjnej należy uznać także podmiot, który rozprowadza programy przez Internet. Obowiązkami z art. 43 ust. 1 u.r.t. nie są bowiem objęte tylko podmioty wyraźnie tym przepisem wyłączone.

Przyjęcie, że powołany wyrok Trybunału Sprawiedliwości otworzył zasadę must carry na operatorów rozprowadzających programy w Internecie, czyli takich, którzy nie dysponują własną, zamkniętą siecią telekomunikacyjną, jest racjonalne w świetle nieustannego rozwoju technologicznego, w pełni koresponduje z podstawowymi wartościami, dla ochrony których wprowadzono w ogóle obowiązki must carry, must offer, w tym przede wszystkim z działaniem w interesie publicznym, którego dziś nie da się realizować z pominięciem Internetu (por. "Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz" pod. red. Adriana Niewęgłowskiego; komentarz do art. 43, teza 5 i powołane tam orzeczenia oraz poglądy doktryny).

Ustalając, czy przepisy art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a u.r.t. dotyczą również operatorów rozprowadzających programy w sieciach internetowych, należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r., którą to ustawą zmieniono art. 43 i dodano art. 43a u.r.t. Wskazano tam, że "(...) mając na uwadze pojawienie się nowych sposobów odbioru telewizji (np. IP TV, Internet TV) konieczne było objęcie obowiązkiem must carry nie tylko operatorów sieci kablowych i platform satelitarnych, ale także pozostałych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych" oraz "Zgodnie zatem z projektowaną regulacją wszystkie programy, które będą dostępne naziemnie, będą też mogły być dostępne w sieciach kablowych i na platformach satelitarnych, a także w innych sieciach telekomunikacyjnych". Dodatkowo wskazano, że wyżej wymienione podmioty rozprowadzające programy za pomocą sieci telekomunikacyjnych zobowiązane będą do rozprowadzania i oferowania odbiorcom programu, który został im udostępniony nieodpłatnie przez nadawcę na podstawie ust. 1 tego przepisu. Z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy trafnie wywodzi się zatem, że ustawodawca, formułując obowiązek must carry/must offer w przepisie art. 43 u.r.t., przez operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej rozumiał również operatora rozprowadzającego program przez Internet.

W konsekwencji stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał ustawowy zwrot "operator rozprowadzający program w sieciach telekomunikacyjnych" – zawarty w art. 43 ust. 1 u.r.t. – chybiony jest też zarzut naruszenia art. 43a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 u.r.t. poprzez błędne zastosowanie.

Przepis art. 43a ust. 1 u.r.t. stanowi bowiem, że nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia, skarżąca kwestionuje zasadność zastosowania tego przepisu jedynie z uwagi na wadliwe rozumienie "operatorów rozprowadzających programy" w sieci telekomunikacyjnej – która to kwestia była już przedmiotem rozważań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że konsekwencją stwierdzenia, że uczestnik jest operatorem rozprowadzającym program w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.r.t. i tym samym operatorem rozprowadzającym program w rozumieniu art. 43a u.r.t., jest uznanie, że podlega on obowiązkowi must carry. Jeżeli natomiast na uczestniku jako operatorze rozprowadzającym program w rozumieniu powołanych przepisów spoczywa obowiązek rozprowadzania programu (must carry), to skarżąca jako nadawca programu w rozumieniu wskazanych przepisów objęta jest obowiązkiem jego udostępnienia (must offer).

Należy ponownie podkreślić, iż trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że art. 43 ust. 1 u.r.t. należy rozpatrywać łącznie z art. 43a ust. 3 pkt 1 u.r.t. wskazującym, że operator rozprowadzający program jest obowiązany rozprowadzać i oferować program, który został mu nieodpłatnie udostępniony. Oferowane przez operatorów powinny być zatem wszystkie programy wymienione w art. 43 ust. 1 ustawy, a ich nadawcy zgodnie z art. 43a ust. 1 ustawy zobowiązani są te programy operatorom udostępnić. Nieobecność programów objętych transmisją obowiązkową w którymś z oferowanych pakietów będzie oznaczać brak realizacji przez operatora obowiązku wynikającego z art. 43a ust. 3 pkt 1 u.r.t., czyli obowiązku oferowania abonentom nieodpłatnie udostępnianych programów, co skutkować może odpowiedzialnością operatora na podstawie art. 53b u.r.t.

Natomiast dwa kolejne przepisy art. 43 u.r.t., tj. ust. 3 i 4, nakładają na Przewodniczącego KRRiTV obowiązek okresowego przeglądu realizacji obowiązku must-carry, określając przy tym kryterium interesu społecznego jako podstawowego w ocenie dostarczania przez operatorów rozprowadzających programy informacji, udostępniania dóbr kultury i sztuki, ułatwiania korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki i upowszechniania edukacji obywatelskiej.

Z powyższych przepisów w żadnej mierze nie można wyprowadzić takiego wniosku, jaki przedstawiła skarżąca kasacyjnie, a mianowicie, że celem instytucji must-carry jest zagwarantowanie użytkownikom końcowym dostępu do określonych programów telewizyjnych, którym nie może być podmiot prowadzący działalność w celu udostępnienia programu innym użytkownikom.

Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia językowa art. 43 ust. 1 u.r.t. nie jest sprzeczna z treścią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Ustawodawca krajowy nie wprowadził jakichkolwiek ograniczeń w zakresie pojęcia odbiorcy, w tym takich, że nieodpłatne udostępnianie programu winno nastąpić tylko i wyłącznie użytkownikowi końcowemu niebędącemu podmiotem dostarczającym programy innym użytkownikom.

Skoro żaden z przepisów u.r.t. nie upoważnia nadawcy do wyboru rodzaju odbiorcy, do którego może być rozprowadzany udostępniany przez niego program, a takiego przepisu nie wskazuje skarżąca kasacyjnie, to brak jest podstaw do rozróżniania sytuacji operatorów rozprowadzających programy w zależności od rodzaju podmiotów, do których rozprowadzany jest przez nich program. Nie można zatem zaaprobować poglądu skarżącej kasacyjnie, że podmiot prowadzący działalność może być uznany za użytkownika końcowego, jeżeli będzie odbierał programy w celu realizacji własnych potrzeb.

Ustawa o radiofonii i telewizji w art. 4 definiuje szereg pojęć wskazując, że w rozumieniu ustawy mają one określone znaczenie, a w odniesieniu do niektórych pojęć wprost odsyła do definicji zawartych w innych ustawach. Ustawa nie zawiera definicji legalnych ważnych dla jej funkcjonowania pojęć, m.in. brak jest definicji takich pojęć jak "operator", "odbiorca", i nie odsyła w tym zakresie do definicji zawartych w innych ustawach, w tym w ustawie - Prawo telekomunikacyjne. W takiej sytuacji, gdy w odniesieniu do określenia ww. pojęć u.r.t. wprost nie odwołuje się do przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne lub innych ustaw, należy uznać, że jest to działanie celowe ustawodawcy i brak jest podstaw do uznania, że możliwe jest sięganie do definicji legalnych funkcjonujących w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w tym także jeśli chodzi o termin "użytkownik końcowy", którym to terminem w ogóle nie posługuje się u.r.t.

Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że prawidłowe zastosowanie art. 43 ust. 1 u.r.t. podlega ograniczeniu w odniesieniu do użytkowników końcowych w rozumieniu art. 2 pkt 50 p.t. Oczywistym jest, że w sytuacji, w której ustawodawca w ustawie o radiofonii i telewizji nie posługuje się pojęciem "użytkownik końcowy", nie ma żadnych podstaw, aby sięgać do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 50 p.t. w celu uznania, że operator rozprowadza program jedynie odbiorcom mającym przymiot użytkownika końcowego, który nie udostępnia on publicznie dostępnych sieci łączności ani publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej (zdaniem kasatora użytkownik końcowy, nie może udostępniać w żaden sposób programu innym podmiotom a jedynie wykorzystywać ją dla własnych potrzeb). Niewątpliwie przewidziana w art. 2 pkt 50 p.t. definicja użytkownika końcowego odnosi się do obowiązku must-carry nałożonego na przedsiębiorstwa, które zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych. W odniesieniu do tych podmiotów wskazuje się na to, że użytkownik końcowy korzysta z usług telekomunikacyjnych nie w celach związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, lecz po to, aby zaspokoić własne potrzeby. Jest to zgodne z art. 2 lit. n) dyrektywy ramowej, w myśl którego użytkownikiem końcowym jest użytkownik, który nie dostarcza publiczności sieci łączności elektronicznej ani nie świadczy usług (publicznie dostępnych) łączności elektronicznej" (A.J. Krasuski, Komentarz do art. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (w:) Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. IV, WK 2015).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że obowiązek wynikający z art. 43 u.r.t. dotyczy czynności rozprowadzania, a licencja, do której odnosi się on w ust. 2 związana jest wyłącznie z prawem do nadań programów telewizyjnych.

W związku z powyższym zasadnie ponosi się w orzecznictwie, że regulacje art. 43 i art. 43a u.r.t. stanowią swojego rodzaju ograniczenie prawa do nadań, które przysługuje nadawcy zgodnie z art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że stosunki nadawcy z pozostałymi podmiotami korzystającymi z jego nadania w inny sposób, jak również wzajemne relacje nadawcy, operatora i innych podmiotów z tytułu innych praw niż prawo do nadania, pozostają poza zakresem regulacji u.r.t. i powinny zostać określone przez zainteresowane podmioty zgodnie z właściwymi przepisami. Wezwanie nie odnosi się zatem również do dalszych sposobów korzystania z rozprowadzanego programu. Każdy podmiot korzystający z przedmiotu praw autorskich czy pokrewnych zobowiązany jest do uzyskania stosownej zgody podmiotu uprawnionego (wyrok NSA z 17 maja 2022 r., II GSK 2055/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż skarżący kasacyjnie nie posiada pełni praw niezbędnych do udzielenia zgody na rozprowadzenie programów przez podmiot świadczący usługę udostępnienia programów w sieci Internet i konieczne jest wypracowanie takich rozwiązań organizacyjno-technicznych, które umożliwią udzielenie skarżącej takiej zgody, ale bez narażania się na odpowiedzialność prawną za naruszenie praw autorskich i zapisów zawartych umów z dostawcami licencji terytorialnych.

Należy ponownie zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1283/19, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że granice sprawy w sprawach dotyczących obowiązku must carry wyznaczają przepisy art. 43 i art. 43a u.r.t. Wykracza zatem poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej tymi przepisami ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów. Tym samym umowy regulujące stosunki w zakresie tych praw pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i 43a u.r.t.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwości zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wątpliwości prawne związane z interpretacją art. 31 dyrektywy zostały rozstrzygnięte przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie o sygn. akt: C-298/17 (France Televisions) dnia 13 grudnia 2018 r.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez zaniechanie skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Powyższe przesądziło jednocześnie o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej kasacyjnie o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego sformułowanego przez Spółkę. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.