III SA/Kr 849/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-30	
Data wpływu	2015-07-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Barbara Pasternak /przewodniczący/
Halina Jakubiec /sprawozdawca/
Janusz Bociąga
Tadeusz Wołek	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Zabezpieczenie społeczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; Art. 2 ust. 1, art. 3, 8 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; Art. 7, 77 i 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Asystent Sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. C., S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015 r. znak [...] o odmowie przyznania W. i S. C. dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych na soboty, niedziele i święta.

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 2 ust. 1, art. 3, 8 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:

W. i S. C. wnieśli w dniu 10 kwietnia 2015 r. o przyznanie dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania przez opiekunkę PCK w soboty, niedzielę i święta.

Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] odmówił przyznania W. i S. C. wnioskowanego świadczenia.

Organ ustalił, że W. i S. C. są osobami przewlekle chorymi, pozostają w stałym leczeniu i oboje mają orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. przyznano im już pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze po 6 godzin dziennie 5 dni w tygodniu na okres od 2 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Zostali zwolnieni z odpłatności za te usługi w całości. Nie mają dzieci ani rodziny, która mogłaby zapewnić im pomoc we wnioskowanym zakresie. Dotychczas w dni wolne od pracy korzystali z odpłatnych usług świadczonych poza pomocą społeczną. Oświadczyli, że zaprzestali korzystania z tego rodzaju usług ze względu na wygórowane stawki. Ponadto wnioskujący objęci są opieką pielęgniarską długoterminową w wymiarze 7 dni w tygodniu. W ramach tej opieki wykonywane są czynności w zakresie: umycie S. C., przygotowanie śniadań, podanie lekarstw i wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych. W stosunku do W. C. wykonywane są czynności: umycia, podania leków, przygotowania śniadań w soboty, niedziele i święta oraz czynności pielęgnacyjne. Ponadto codziennie świadczona jest wobec wnioskujących pomoc pielęgniarek środowiskowych w formie zabiegów oraz podawania leków.

Wnioskujący zajmują piętro w budynku stanowiącym ich własność. Na miesięczny dochód składa się emerytura W. C. w wysokości 1 308,74 zł, emerytura S. C. w wysokości 1 494,84 zł oraz dochód z gospodarstwa w kwocie 637,50 zł wynikający z posiadania gruntu o powierzchni 2,55 ha przeliczeniowych. Wnioskujący faktycznie nie zajmują się uprawą gospodarstwa rolnego.

Organ I instancji ocenił, że dotychczasowy zakres świadczonych W. i S. C. usług jest wystarczający i pozwala na egzystencję w dni, w które pomoc nie jest świadczona. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania wyjaśniającego proponowano stronom poprawę sytuacji materialnej poprzez sprzedaż posiadanej nieruchomości rolnej, jednak propozycja nie została zaakceptowana. Tak samo jak próba modyfikacji dotychczasowego zakresu świadczonych usług poprzez możliwość korzystania z obiadów dietetycznych w stołówce Caritas z dowozem obiadów.

W. i S. C. odwołali się od powyższej decyzji.

Podnieśli, że ze względu na stan zdrowia nie mogą pozostać bez opieki w dni wolne od pracy. Ponadto nie dysponują wystarczająco wysokim dochodem, by finansować usługi opiekuńcze z własnych środków. Przyjęcie świadczenia w postaci korzystania z obiadów w stołówce Caritas uzależnili od respektowania faktu, iż oboje pozostają na diecie W. C. na diecie insulinowej specjalnej, a S. C. na diecie żołądkowo – żółciowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzję.

Uzupełniając ustalenia faktyczne w sprawie wskazano, że W. i S. C. legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W. C. przeszła zawał móżdżku, jest leczona kardiologicznie, endokrynologicznie, diabetologicznie oraz stosuje dietę cukrzycową. S. C. ma amputowaną nogę, problemy z prostatą i stosuje dietę z powodu problemów z pęcherzykiem żółciowym. Uzyskiwany przez nich dochód wynosi miesięcznie 1.721,54 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 456 zł. Państwo C. objęci są pomocą w formie usług opiekuńczych w wymiarze po 6 godzin dziennie 5 dni w tygodniu na okres od 2 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.

Zwrócono uwagę na pomocniczą funkcję pomocy społecznej oraz na wynikające z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazanie, by rodzaj forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności faktycznych uzasadniających udzielenie pomocy.

W ocenie organu odwoławczego ujawnione okoliczności faktyczne nie uzasadniały zwiększenia zakresu świadczeń opiekuńczych nad skarżącymi. Zwrócono uwagę, że małżonkowie C. zostali już objęci opieką pielęgniarską przez 7 dni w tygodniu, w ramach której wykonywane są czynności mycia, przygotowywania potraw oraz podawania lekarstw. Codziennie odwiedzają skarżących pielęgniarki środowiskowe. Ponownie przedstawiono sugestię, że skarżący jako osoby starsze, schorowane nie mogące zajmować się uprawą roli, powinni sprzedać posiadane nieruchomości rolne, by w ten sposób zapewnić sobie dochód przeznaczony następnie na opłacenie usług opiekuńczych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. i S. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W treści skargi podnieśli, że usługi świadczone przez pielęgniarki w dniach wolnych od pracy w istocie sprowadzają się do porannych czynności i do zbadania poziomu cukru oraz podania insuliny. Odnośnie sugerowanej przez organ sprzedaży posiadanych nieruchomości rolnych wskazali, że niejednokrotnie ogłaszali zamiar sprzedaży, jednak ze względu na ukształtowanie działki nie znajduje ona nabywców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 powołanej wyżej ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w stanie faktycznym i prawnym wymagającym rozważenia charakteru decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. 5. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3.07.2014 r. sygn. akt III SA/Gd 252/14, Lex 1500501).

Kontrolowana decyzja dotyczy określenia na nowo zakresu świadczonych już na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015 r. W. i S. C. usług opiekuńczych. Skarżący domagali się rozszerzenia zakresu otrzymywanych usług opiekuńczych (pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna) na dni wolne od pracy. Zgodnie z przywołaną decyzją otrzymywali pomoc w dni robocze.

Określenie na nowo zakresu świadczenia usług opiekuńczych oznacza, że orzekające w sprawie organy miały prawo do własnej nieograniczonej przepisem prawnym oceny potrzeby przyznania skarżącym większego zakresu usług opiekuńczych. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są bowiem, z jednej strony - rozmiar potrzeb określonego wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej.

Powyższe należy uzupełnić zastrzeżeniem, że organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja nosi znamiona dowolności, gdyż nie uwzględnia podstawowych zasad doświadczenia życiowego. W. i S. C. to ludzie starsi ponad 80 – letni samotni, nieposiadający najbliższej rodziny i schorowani. Można określić ich jako osoby niedołężne. Orzekające w sprawie organy z jednej strony kwalifikują skarżących ze względu na te cechy jako beneficjentów pomocy społecznej, również w zakresie usług opiekuńczych a z drugiej wymagają, by te same osoby w ramach współdziałania w poprawie własnej sytuacji materialnej sprzedały posiadane nieruchomości gruntowe, a za otrzymane pieniądze sfinansowały usługi opiekuńcze w dni wolne od pracy.

Organy nie wzięły pod uwagę, że od osób, jakimi pozostają skarżący ze względu na wiek, stan zdrowia, czyli cechy znane organom, nie można wymagać zapobiegliwości życiowej, która cechuje raczej ludzi zdrowych i młodszych. Proces, jakim jest sprzedaż nieruchomości wymaga dyspozycyjności intelektualnej, ale i fizycznej.

W ten sposób postawione wymaganie wobec skarżących oznacza, że orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego.

Co istotne, organy pominęły w rozważaniach kwestię ewentualnej częściowej odpłatności za dodatkowe usługi, która jest przewidziana w uchwale Rady Miejskiej z dnia 31 sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i korzystania ze świadczeń Środowiskowego Domu Samopomocy w ramach ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 roku (Dz.Urz.Woj. z 2004 r., Nr 367, poz. 3954). Organy niejako a priori przyjęły, że skarżącym nie należą się dodatkowe usługi.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kpa, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 Kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane wyżej przepisy, gdyż ustalając dochód skarżących, podały, że na dochód składa się między innymi dochód z gospodarstwa w wysokości 637,50 zł wynikający z posiadania gruntu o powierzchni 2.55 ha przeliczeniowego. W aktach sprawy nie znajduje się jednak żaden dokument, który by uzasadnił twierdzenia organu, jak choćby zaświadczenie organu gminy. W konsekwencji nie jest możliwa kontrola ustaleń organów w zakresie wysokości dochodu skarżących. Natomiast waga tych ustaleń jest istotna, gdyż organ stwierdza, że w sumie dochód skarżących (na który składają się też emerytury) przekracza ustawowe kryterium dochodowe (456 zł).

Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania art. 7, 11, 77, 107 Kpa mające wpływ na wynik sprawy.

Orzekając ponownie, organ I instancji rozpatrzy sprawę, uwzględniając wytyczne dotyczące decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego oraz uzupełni dokumentację sprawy.

Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.