II SA/Ol 263/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-05-21	
Data wpływu	2013-04-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 1946/13	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 12 pkt 3, art. 37 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 87 ust. 1; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584; art. 2 pkt 6a, art. 4 pkt 6, art. 5 ust. 3 i 6; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458; art. 4 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.147 § 1, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska skarbnika 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Skarbnika Powiatu; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Powiatu

odwołała A. W. ze stanowiska Skarbnika Powiatu

z powodu naruszenia zakazu członkostwa w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą tj. Stowarzyszenia Skarbników Samorządowych (dalej jako: "Stowarzyszenie"). W § 2 tej uchwały stwierdzono, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 70 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu uchwały organ uchwałodawczy stwierdził, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Rady wskazują na naruszenie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – art. 2 ust. 6a, art. 4 ust.6

w związku z pełnieniem przez A. W. funkcji członka zarzadu Stowarzyszenia, co skutkuje koniecznością odwołania go ze stanowiska Skarbnika Powiatu w trybie art. 5 ust. 3, 5 i 6 powołanej ustawy. W treści uzasadnienia powołano się na następujące dokumenty: protokół z dnia 13 kwietnia 2012 r. z posiedzenia Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia, na którym podjęto uchwałę nr 7/2012 w sprawie uzupełnienia składu Zarządu Stowarzyszenia o osobę A. W.; protokół z zebrania Zarządu Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2012 r.,

z którego wynika, że Zarząd Stowarzyszenia potwierdza, iż Walne Zgromadzenie wybrało A. W. na członka zarządu a zarząd uchwałą nr 6/2012

z dnia 13 kwietnia 2012 r. powierzył mu funkcje Wiceprezesa Stowarzyszenia; odpis pełny z KRS Stowarzyszeń nr KRS "[...]", w którym figuruje nazwisko A. W. jako Wiceprezesa Stowarzyszenia, odpis pełny z KRS przedsiębiorców nr KRS 0000246812, w którym A. W. wpisany jest jako Wiceprezes Stowarzyszenina a w dziale 3 określony jest przedmiot działalnosci gospodarczej Stowarzyszenia; Statut Stowarzyszenia, w którym w § 5 i § 6 dopuszcza możliwość wchodzenia Stowarzyszenia w spółki prawa handlowego i cywilnego oraz prowadzenia działalności gospodarczej; pismo A. W. datowane 13 kwietnia 2012 r., w którym składa on rezygnację z członkostwa w zarządzie Stowarzyszenia i wycofuje wcześniej udzieloną zgodę na wybór na członka Zarządu Stowarzyszenia; opinia prawna dotycząca projektu uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska Skarbnika Powiatu oraz wyjaśnienia A. W. złożone przed Komisją do spraw Społecznych i Finansów Rady Powiatu.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu A. W. zarzucił, że Rada Powiatu przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadziła pośpieszne postępowanie, opierając się na zapisach formalnych, dotyczących możliwości prowadzenia przez Stowarzyszenie Skarbników, nie wykazując, że faktycznie działalność taka była prowadzona. Z dokumentacji prowadzonej przez Stowarzyszenie wynika, że nie prowadzi ono żadnej działalności gospodarczej. Stowarzyszenie prowadzi natomiast działalność statutową zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości dla niektórych jednostek niebędących spółkami handlowymi, nieprowadzących działalności gospodarczej. Ponadto zarzucił, że Rada nie wzięła pod uwagę, że jako członek Stowarzyszenia nie wyrażał zgody na uczestnictwo we władzach Stowarzyszenia i nie upoważnił nikogo do reprezentowania na Walnym Zgromadzeniu, na którym nie był obecny. Ponadto zarzucał, że Rada nie będąc uprawnioną do podejmowania czynności za pracodawcę, przekroczyła swoje kompetencje, podejmując bez umocowania rozstrzygnięcie o rozwiązaniu stosunku pracy w trybie art. 52 Kodeksu pracy.

Powiat reprezentowany przez Starostę, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, że w dniu 4 stycznia 2013 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Powołano się dokumenty przytoczone

w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i stwierdzono, że skarżący wyraził zgodę na kandydowanie, przy czym po kilku/kilkunastu godzinach, bedąc już wybranym, zrezygnował ze stanowiska. Złożył jednak skutecznie oświadczenie woli

o kandydowaniu i skutecznie został wybrany na członka zarządu. Organ nie uznał zasadności twierdzenia strony, że Skarbnik Powiatu nie przyjął funkcji członka zarządu Stowarzyszenia i nie wykonywał żadnych czynności związanych

zarządzaniem. Stwierdzono, że z prawnego punktu widzenia obojętny jest zarówno czasokres prowadzenia zabronionej działalnosci, jak również okoliczność, czy została ona zakończona. Odnosząc się do zarzutu pośpiesznego prowadzenia postępowania wyjaśniono, że organ miał obowiązek odwołać Skarbnika w ciągu miesiąca od dnia, w którym przewodniczacy powziął informacje o przyczynach odwołania, tj. od dnia 25 paździwernika 2012 r. Oficjalną procedurę w tej sprawie wszczął Przewodniczący Rady Powiatu w dniu 31 października 2012 r. Skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień przed komisją Rady Powiatu, brał on udział w posiedzeniu komisji, sesji Rady i składał wyjaśnienia. Ponadto stwierdzono, że Rada nie naruszyła uprawnień pracodawcy, ponieważ art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniace funkcje publiczne ma charakter lex specialis w stosunku do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wnoszący skargę był legitymowany do jej złożenia na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2001 r Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: "u.s.p"). Zgodnie z jego treścią, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę jego uprawnień a strona przeciwna potwierdziła, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu odwołała A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu. Spór pomiędzy skarżącym a organem stanowiącym powiatu sprowadzał się do tego, czy odwołanie to było uprawnione. Skarżący argumentował, że nie było podstaw do odwołania. W jego ocenie nie naruszył on zakazu, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ faktycznie nie wykonywał żadnych czynności związanych z pełnieniem funkcji członka zarządu Stowarzyszenia Skarbników i złożył oświadczenie, że nie chce pełnić tej funkcji tego samego dnia, kiedy został zaocznie wybrany przez walne zgromadzenie Stowarzyszenia. Strona przeciwna twierdziła natomiast, że już samo powierzenie, funkcji członka zarządu Stowarzyszenia, które potencjalnie mogło prowadzić działalność gopodarczą, stanowiło bezwględną przesłankę do odwołania skarżącego ze stanowiska Skarbnika Powiatu, bez wzgledu na to jak długo pełnił on funkcję członka zarządu i bez względu na to, czy faktycznie zarządzał działalnością gospodarczą Stowarzyszenia.

Skarbnik powiatu niewątpliwie objęty jest graniczeniami wynikającymi z ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, dalej jako: "ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej" lub "ustawa"), co wynika z art. 2 pkt 6a tej ustawy. Oznacza to, że w okresie zajmowania stanowiska nie może m.in. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. (art. 4 pkt 6 w/w ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza skarbnik powiatu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje tę osobę z pełnionej funkcji najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację przyczynie odwołania. Jak wynika z art. 12 pkt 3 u.s.p., powołanie i odwołanie skarbnika powiatu należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Jednakże, jak wskazuje treść tego przepisu, jak też art. 37 ust. 1 u.s.p., zarówno powołanie jak i odwołanie skarbnika, będącego głównym księgowym budżetu powiatu, następuje na wniosek starosty. Oznacza to, że tylko rada powiatu może powołać i odwołać skarbnika powiatu, z tym jednak zastrzeżeniem, że wniosek w tej sprawie może złożyć wyłącznie starosta. Uchwała podjęta przez radę z własnej inicjatywy, a więc z pominięciem wniosku starosty, jako sprzeczna z prawem, jest uchwałą nieważną (art. 79 ust. 1 u.s.p. zdanie pierwsze). Nie można bowiem pominąć szczególnej pozycji skarbnika, jaką osoba ta zajmuje w strukturze starostwa, na co wskazuje chociażby sposób nawiązywania z nim stosunku pracy oraz fakt, że skarbnik jest jednocześnie głównym księgowym budżetu powiatu. Od osoby powołanej na stanowisko skarbnika w dużej mierze zależy prawidłowe funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Ze względu na tę szczególną pozycję skarbnika, jego odwołanie bez wiedzy (wniosku) starosty, jest niedopuszczalne. Jego odwołanie bez względu na to z jakiej przyczyny to następuje, powinno się odbyć na wniosek starosty. Fakt, iż ustawodawca nie powtarza tego wymogu w treści art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie oznacza, że w takim przypadku rada powiatu jest uprawniona do odwołania skarbnika z własnej incjatywy, z pominięciem wnioksu starosty. Sądowi znany jest pogląd przeciwny, wyrażony w doktrynie (Anna Wierzbica, "Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2010 ; Anna Wierzbica "Pozycja prawna skarbnika jednostki samorządu terytorialnego" - Finanse Komunalne 2008/4-5/18), którego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznajacym niniejszą sprawę, nie podziela. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z dyrektywą interpretacyjną wykładni systemowej, nie należy interpretować przepisów tak aby były one sprzeczne z innymi przepisami. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223. poz. 1458 ze zm.) skarbnik powiatu jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Zarówno zakres obowiązków jak i odpowiedzialność spoczywająca na osobie pełniącej tę funkcję powodują, że jest to pracownik samorządowy o szczególnym statusie. Skoro, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodraczej, odwołanie skarbnika powiatu w trybie art. 5 ust. 3 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, to tym bardziej nieuzasadnione byłoby dopuszczenie do odwołania skarbnika przez radę bez wniosku starosty, który w stosunku do skarbnika wykonuje czynności z zakresu prawa pracy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie

w niniejszej sprawie toczyło się bez wniosku Starosty Powiatu,

z inicjatywy Przewodniczacego Rady tego Powiatu. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i z tego powodu jest nieważna, z mocy art. 79 ust. 1 u.s.p.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że przy podejmowaniu uchwały została zachowana wymagana procedura, to w ocenie Sądu nie zachodziły przesłanki do odwołania skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika powiatu, że dla ustawodawcy obojętny jest zarówno czasokres prowadzenia zabronionej działalności, jak również okoliczność, czy została ona zakończona a dla legislatora prawnie relewantny jest jedynie fakt prowadzenia zabronionej aktywności gospodarczej w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trudno jednak mówić o krótkotrwałym prowadzeniu przez skarżącego zabronionej działalności. Z akt sprawy wynika, że skarżący zrzekł się funkcji członka zarządu Stowarzyszenia jeszcze tego samego dnia, w którym zaocznie został wybrany. Natomiast w aktach tych nie ma żadnych danych o tym, czy zakazana ustawą działalność była przez niego faktycznie prowadzona. O tym, że działalność jest prowadzona nie świadczy sam fakt, że skarżący dotychczas figuruje w KRS jako członek zarządu, ponieważ wpis ten ma charkter deklaratoryjny. Ponadto, aby można było stwierdzić, że zaszła przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska Skarbnika Powiatu konieczne było wykazanie, że miało miejsce realne prowadzenie przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej i zarządzanie nią przez skarżącego. Tymczasem strona przeciwna powołała się tylko na Statutowy zapis dopuszczający możliwość prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej, lecz nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona przez Stowarzyszenie oraz, czy skarżący taką działalnością zarządzał.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.