II SAB/Wa 379/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-05	
Data wpływu	2018-06-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Sławomir Antoniuk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 578/19	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia punktu 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [....] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] w dniu [...] lutego 2018 r. złożyło do Ministra Zdrowia za pośrednictwem systemu ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który w pkt 4 dotyczył informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2017, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Minister Zdrowia w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, stanowi zaś informację ad personam.

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja o kwotach nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Ministerstwa nie dotyczy informacji publicznej.

Skarżący zażądał aby Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do wykonania pkt 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego istotą sporu jest przyjęcie przez organ błędnego założenia, zgodnie z którym wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie stosuje się do niej przepisów u.d.i.p. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacja o wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom ministerstwa, posiada walor informacji publicznej.

Przedmiotowa informacja jest, zdaniem Stowarzyszenia, informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Dotyczy bowiem wydatkowania przez organ środków publicznych. Z tych właśnie środków pochodzą m. in. wynagrodzenia oraz nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników.

W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.

Przedmiotowa sprawa dotyczy informacji o składniku dodatkowym, przyznawanym w związku z wykonywaniem obowiązków w sferze publicznej. Niezrozumiałym jest zatem przyjęcie stanowiska, że żądanie dotyczy sprawy prywatnej pracownika, skoro tej w żaden sposób nie dotyka ani nie ingeruje w stosunki osobiste pracownika.

Skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3238/14, w którym Sąd ten stwierdził, że informacja o wysokości wynagrodzenia brutto, wypłacanego członkom gabinetu politycznego, podlega ujawnieniu i nie stanowi informacji ad personom.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wymienił także orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że wnioskowanej informacji nie można zaliczyć do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpiło skarżące Stowarzyszenie [...] we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r.

Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Oceniając dopuszczalność skargi, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy stwierdzić, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Z art. 6 ust. 1 pkt 2d , 3 oraz 5 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a także o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich kompetencjach i majątku publicznym. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i zarobków wypłacanych jej funkcjonariuszom. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną ministerstw i urzędów centralnych. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; CBOSA).

Przedmiotowa informacja jest zatem, w ocenie Sądu, informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe, uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie w punkcie 4 wniosku, a dotyczące wysokości nagród finansowych przyznanych w 2017 r. przez Ministra Zdrowia dla pracowników Ministerstwa z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz uzasadnienia przyznania nagrody stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Zdrowia zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia w trybie omawianej ustawy.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17, CBOSA). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522).

Jak wynika z akt sprawy żądana informacja nie została udostępniona skarżącemu. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Minister Zdrowia powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.

Ponieważ Minister Zdrowia do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W aktach sądowych brak jest informacji, że organ wydał decyzję administracyjną. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni.

Odnosząc się do określonego w art. 149 § 1a P.p.s.a. obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja szczególna nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, bezczynność Ministra Zdrowia nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, której to wykładni Sąd nie podzielił. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Również argumenty przytoczone przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie organu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.