I OSK 2741/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-23	
Data wpływu	2019-10-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marian Wolanin /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Go 265/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 8  art 9 art 10 art 41 art 42 art 43 art 44 art 145 § 1 pkt 1 art 138 § 1 pkt 1 art 145 § 1 pkt 4 art 151 § 1 pkt  1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 265/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 17 stycznia 2019 r., nr SKO-19/1-Kom/19 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 265/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. P. (dalej również: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. (dalej również: "organ II instancji", "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z 17 stycznia 2019 r., nr SKO-19/1-Kom/19, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 6 czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. (dalej również: "Komendant") zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do M. P., wobec wielokrotnego naruszenia przez ww. wskazanych we wniosku przepisów ruchu drogowego.

Zawiadomieniem z 13 czerwca 2017 r., nr KM-II.5430.13.17.2017, Prezydent wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami według kategorii "B" prawa jazdy, za wielokrotne w ciągu roku naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe pismo, zawierające pouczenie o treści art. 10 § 1 oraz art 41 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "kpa", "ustawa"), zostało dwukrotnie awizowane, a następnie zwrócone przez Pocztę Polską S.A. z adnotacją "zwrot do nadawcy - nie podjęto w terminie" i uznane przez Prezydenta za doręczone skarżącemu w trybie art. 44 kpa.

Decyzją z 11 lipca 2017 r., nr KM-II.5430.13.17.2017 organ I instancji postanowił o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji we wskazanym wyżej zakresie. Akt Prezydenta doręczono adresatowi w trybie art. 44 ustawy.

Pismem z 26 czerwca 2018 r., skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, uchylenie decyzji z 11 lipca 2017 r. i wstrzymanie jej wykonania, na podstawie art. 152 § 1 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w okresie, gdy było wszczynane postępowanie i wydawana ww. decyzja, strona nie miała wiedzy, aby w jej skrzynce pocztowej były powiadomienia o awizach. Ponadto, nawet podczas nieobecności strony w miejscu zamieszkania, przebywała w nim zawsze osoba zajmująca się sprzątaniem i doglądaniem domu, która zawsze zawiadamiała stronę o awizach.

Postanowieniem z 12 lipca 2018 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 11 lipca 2017 r., w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wskazał, że w sprawie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, jednak podanie to nie określało przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bowiem pisma wysyłane były na właściwy adres strony postępowania i spełnione zostały wszystkie elementy doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 kpa. W związku z powyższym, brak było podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z 11 lipca 2017 r. Na powyższy akt organu I instancji skarżący wniósł zażalenie, na skutek którego Kolegium, postanowieniem z 27 września 2018 r., nr SKO-3866/106-Kom/18 uchyliło ww. postanowienie Prezydenta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że organ rozpatrując podanie nie bada, czy strona była faktycznie pozbawiona możliwości udziału w sprawie, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony w zakończonym postępowaniu zwykłym. Kwestia skuteczności doręczenia zastępczego w sprawie może być przedmiotem rozważań dopiero na etapie prowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. po jego wszczęciu.

Postanowieniem z 25 października 2018 r., nr KM-II.5430.13.17.2017, Prezydent wznowił postępowanie w sprawie skierowania na opisane wyżej sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Następnie, decyzją z 6 grudnia 2018 r., nr KM-II.5430.13.17.2017, organ I instancji, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 11 lipca 2017 r. Pismem z 21 grudnia 2018 r., skarżący wniósł odwołanie od ww. aktu Prezydenta.

Decyzją z 17 stycznia 2019 r., nr SKO-19/1-Kom/19, Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zakwestionowany akt organu I instancji z 6 grudnia 2018 r. w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji w trybie art. 44 kpa, bowiem zostały zachowane wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Wskazał, że do obalenia domniemania prawdziwości informacji zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie jest wystarczające samo oświadczenie osoby kwestionującej zapisy na tym dokumencie urzędowym. Dowodem świadczącym o naruszeniu, bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki, mogą być wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. Kolegium zauważyło, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 kpa i zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Organ II instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania pod sygn. akt 3866/106-Kom/18 zwracał się do Poczty Polskiej z zapytaniem, czy skarżący składał reklamację odnośnie doręczenia przesyłek zawierających zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję organu I instancji. W odpowiedzi operator pocztowy podał, że reklamacji takiej nie składano. Również pełnomocnik strony w prowadzonej z organem korespondencji potwierdził, że skarżący nie składał reklamacji odnośnie doręczenia tych przesyłek, nie przedstawił też żadnego dowodu, który mógłby obalić prawdziwość adnotacji doręczyciela na kopertach oraz zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek do niego adresowanych, a znajdujących się w aktach sprawy. Tym samym, w ocenie SKO, w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji Prezydenta. Zdaniem Kolegium, strona mogła brać czynny udział w postępowaniu, w tym w terminie złożyć przysługujące jej środki zaskarżenia od decyzji organu I instancji, wobec czego, w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Również zarzut naruszenia art. 44 kpa organ ocenił jako nieuzasadniony.

Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi M. P.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Aktowi Kolegium zarzucono: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy rozpoznawaniu odwołania, że organ administracyjny zaniechał zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia czy skarżący mógł brać czynny udział w postępowaniach; 2) naruszenie art. 44 kpa w zw. z art. 41 kpa i art. 8 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnione zostały wszystkie elementy warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 kpa i zastosowanie fikcji doręczenia w sytuacji, gdy skarżący nie był pouczony o skutkach niepodjęcia przesyłki, ani nie wiedział o wszczęciu wobec niego postępowań w sprawach: sprawdzenia kwalifikacji, skierowania na badania psychologiczne i zatrzymania prawa jazdy; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 11 lipca 2017 r. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i obciążenie organu administracji kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę, uznając, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie pozwalała na stwierdzenie, że naruszają one przepisy prawa. Tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organami administracji, podzielając wyrażone przez nie stanowiska. Wskazał, że unormowanie instytucji doręczania pism osobom fizycznym w ogólnym postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 kpa. W art. 42 kpa uregulowane jest tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś w art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Natomiast, w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, wówczas stosuje przepis art. 44 kpa, który normuje tzw. fikcję prawną doręczenia pisma. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że osoba doręczająca powinna w treści zawiadomienia szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w wyznaczonym terminie. Wskazał przy tym na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., I OSK 1870/16, w którym przedstawiono pogląd, że osoba doręczająca powinna w treści zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że omawiana przesłanka nie wynika jednak z treści art. 44 § 1 i 2 kpa.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że 14 sierpnia 2017 r. na adres skarżącego (ul. [...], [...][...]) nadana została przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta z 11 lipca 2017 r., nr KM-II.5430.13.17.2017 o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Przesyłka została zwrócona do nadawcy. Z adnotacji na kopercie wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP [...] Filia [...]. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP [...] Filia [...], ul. [...] umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Operator pocztowy dwukrotnie awizował przesyłkę -17 i 25 sierpnia 2017 r. Fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję z 11 lipca 2017 r., skierowanej na adres zamieszkania skarżącego, dawał zdaniem WSA podstawę do uznania, że została ona w trybie fikcji doręczenia skutecznie doręczona.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 42 kpa wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jak podkreślił Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zastępcza forma doręczenia pism, przewidziana w art. 44 kpa, rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych okoliczności mogących podważyć skuteczność doręczenia zstępczego. Zauważył jednocześnie, że skarżący nie uruchomił postępowania reklamacyjnego dotyczącego kwestionowanych czynności doręczenia. Nie uznał przy tym za uprawnioną argumentacji skargi, że "reklamacją dotyczącą przesyłek, jest sama treść wniosków i pism składanych w niniejszej sprawie." WSA wskazał też na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić, a wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 kpa i art. 8 kpa, organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne.

W ocenie Sądu I instancji, wobec skuteczności fikcji doręczenia, skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym, a zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 11 lipca 2017 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami do których wymagane jest prawo jazdy kategorii "B".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. c) ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 44 kpa, wynikające z błędnego uznania, że podczas doręczania przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta z 11 lipca 2017 r., spełniono wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego i dlatego jest ono skuteczne; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 44 kpa w zw. z art. 41 kpa i art. 8 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnione zostały wszystkie elementy warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 kpa, i zastosowanie fikcji doręczenia w sytuacji, gdy skarżący nie był pouczony o skutkach niepodjęcia przesyłki, ani nie wiedział o wszczęciu wobec niego postępowań w sprawach sprawdzenia kwalifikacji, skierowania na badania psychologiczne i zatrzymania prawa jazdy.

W oparciu o powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 21 października 2022 r. w sprawie została wyznaczona rozprawa zdalna na 23 stycznia 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w sprawie jest ustalenie, czy prawidłowo zastosowano instytucję doręczenia zastępczego w trybie art. 44 kpa.

W myśl art. 44 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, ocena prawidłowego zastosowania opisywanej normy ustawy, wymaga przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia przesłanek dotyczących ustalenia: 1. niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 kpa; 2. pozostawienia pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ; 3. zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta); oraz 4. w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Jak zatem wynika z art. 44 kpa, skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może zostać odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne.

Stosownie do art. 42 § 1 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w miejscu ich zamieszkania lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Zgodnie zaś z art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Warunkiem zastosowania normy z art. 44 kpa, jest więc, by adresat pisma istotnie zamieszkiwał pod wskazanym adresem, a doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 nie było możliwe (por. postanowienie SN z 22 marca 1995 r., II CRN 4/95). Podkreślić przy tym należy, co wynika z brzmienia zacytowanego powyżej art. 42 kpa, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wobec czego, wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do tego organu, przed którym toczy się sprawa, z uwzględnieniem wytycznych z art. 12 § 1 kpa i art. 8 kpa.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 44 kpa podnosi, że wskazany wyżej przepis kpa ma zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa. Zaznacza przy tym, że w Z. powszechnie znanym jest stanowisko i miejsce pracy skarżącego, podając dodatkowo, że okoliczność ta znana była kierownikowi tamtejszego Wydziału Komunikacji. Z powyższego wywodzi, że brak próby doręczenia skarżącemu przesyłki w miejscu pracy, stwarzał w jego ocenie istotną przeszkodę do zastosowania fikcji doręczenia z art. 44 kpa.

Na wstępie zauważenia wymaga, że doręczenia dokonywane przez organy w trakcie postępowania winny znajdować swe umocowanie w przepisach kpa, a w szczególności w art. 42-44 tej ustawy. Skuteczne doręczenie nastąpi zatem wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności działania organu w tym zakresie jest zatem uzależniona od wypełnienia ściśle określonych przepisami kpa, warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por.: wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy procedujące w sprawie, korespondencję do skarżącego kierowały na prawidłowy adres jego zamieszkania (ul. [...], [...][...]). Sam autor skargi kasacyjnej nie neguje, że miejscem takim był, w trakcie czynności wyjaśniających prowadzonych przez Policję, a następnie w toku postępowania zakończonego decyzją z 11 lipca 2017 r. oraz dalszego procedowania przez organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, adres wskazany we wniosku właściwego komendanta policji z 6 czerwca 2017 r. Fakt ten wynika jasno tak z treści ww. wniosku, obejmującego m.in. wskazanie miejsca zamieszkania strony, jak i z pism kierowanych w trakcie postępowania przez pełnomocnika skarżącego do organu i załączonych do nich dokumentów – m.in. z pism: pełnomocnika skarżącego z 26 czerwca 2018 r., czy skierowanego osobiście przez skarżącego do Komendy Miejskiej Policji w Z. pisma z 30 stycznia 2017 r. (załączonego przez pełnomocnika skarżącego do pisma z 14 listopada 2018 r., które w nagłówku również wskazuje adres skarżącego jak wyżej). W tej sytuacji brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji z 11 lipca 2017 r. na ten właśnie adres. Skarżący nie może więc negować prawidłowości doręczenia pism w miejscu zamieszkania, twierdząc, że powinny być one doręczane w miejscu pracy. W aktach sprawy brak jest informacji o zmianie adresu zamieszkania strony, nie wskazano też adresu do korespondencji. Nie można zaakceptować sytuacji, że skarżący konsekwentnie, tak w toku postępowania przed organami, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazuje ten sam adres zamieszkania, a następnie próbuje podważyć prawidłowość posłużenia się tym właśnie adresem w odniesieniu do doręczeń dokonywanych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że operator pocztowy wykonał czynności, wymaganych przepisami art. 44 § 1-3 kpa, a co za tym idzie, doręczenia dokonano w sposób prawidłowy, co słusznie stwierdził Sąd I instancji.

Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest zatem spełnienie określonych czynności, które mogły zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zpo, przy zastosowaniu formularza dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Podkreślić należy, że aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem doręczenia - zpo z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo – dodatkowo kopertą z naklejonym zpo, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru.

Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (dalej: "zpo"), zawierającej decyzję z dnia 11 lipca 2017 r. wynika, że: decyzja została wysłana na adres zamieszkania skarżącego (ul. [...], [...] [...]), który wskazano we wniosku komendanta Policji; pierwsze awizo spornej przesyłki miało miejsce 17 sierpnia 2017 r. - zawierało informację o pozostawieniu zawiadomienia o przesyłce w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, co zostało potwierdzone datowaną pieczątką, podpisem doręczyciela i adnotacją "AWIZO Nie zastano"; drugie awizo miało miejsce 25 sierpnia 2017 r., również potwierdzono je datowaną pieczęcią i podpisem doręczyciela "Awizowano powtórnie"; 6 września 2017 r. nastąpił zwrot nieodebranej korespondencji do nadawcy - "Zwrot do nadawcy. Nie podjęto w terminie" (opatrzone datą i podpisem doręczyciela). Niewątpliwie, przesyłka była przechowywana do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...], Filia [...] (ul. [...]), przez okres 14 dni, a zawiadomienia o możliwości jej odbioru pozostawiano w skrzynce oddawczej skarżącego – co wynika z adnotacji na kopercie i załączonego do niej druku zpo.

Zdaniem Sądu odwoławczego, zwrócona w sprawie korespondencja nie budzi w tym zakresie wątpliwości – zawiera daty awizacji wraz z adnotacjami o pozostawieniu przesyłek do dyspozycji adresata, we właściwym urzędzie pocztowym (wraz ze wskazaniem jego nazwy i adresu). Z urzędowych druków zpo, załączonych do przesyłek jasno wynika, że "Z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w punkcie 1, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP [...] Filia [...] (pieczątka z adresem)" – pkt 2 zpo oraz, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w ww. UP i siedmiodniowym terminie zakreślonym do jej odbioru pozostawiono "(...) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata" – podkreślenie doręczyciela.

W przedstawionym wyżej stanie sprawy, analiza normy art. 44 kpa prowadzi do wniosku, że okoliczności dotyczące dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie nasuwają wątpliwości, gdyż wynikają z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z kopert i zpo, dołączonych do przesyłek. Na tych dokumentach urzędowych znajdują się adnotacje doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez ww. przepisy warunków, pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Organ dysponował więc zwróconą korespondencją, opatrzoną prawidłowymi adnotacjami operatora pocztowego we wskazanym wyżej zakresie, wobec czego nie było podstaw do uznania, że strona nie miała możliwości odbioru przesyłki i zapoznania się z jej treścią.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, domniemanie doręczenia (art. 44 kpa) może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, czego skarżący nie dokonał w ocenianej sprawie, poprzestając na wskazaniu, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, prowadzącej do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 kpa zostały spełnione, co ma miejsce w ocenianej sprawie.

Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej, a wywodzona z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., I OSK 1870/16, kwestia braku szczegółowego powiadomienia skarżącego o skutkach prawnych nieodebrania pisma w wyznaczonym terminie, która miałaby być zawarta cyt. "(...) w niedoręczonym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, (...) na niedoręczonej przesyłce zawierającej decyzję Prezydenta (...) w treści druku awiz", pozostaje bez wpływu na przyjętą przez Sąd ocenę, w sytuacji uznania za prawidłowe doręczenia ww. pism w trybie art. 44 kpa.

Zauważyć przy tym należy, że ani przepisy kpa, ani też ustawy Prawo Pocztowe nie nakładają na operatora pocztowego (a tym samym na doręczyciela) obowiązku informacyjnego w sugerowanym przez skarżącego kasacyjnie zakresie. Wpisana w art. 9 kpa, zasada informowania stron postępowania, stanowi normę nakładającą obowiązki na organy administracji publicznej, nie zaś na operatora pocztowego. To organy, w myśl powyższego przepisu, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wobec czego pominięcie zawiadomienia strony (na zwróconej przesyłce – kopercie i zpo, czy na drukach awiz) o konsekwencjach braku odbioru korespondencji, nie może być uznane za argument przemawiający za podważeniem prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 kpa.

Autor skargi kasacyjnej podnosi również, że "żadne z pism nie zostało faktycznie doręczone skarżącemu, na żadnym etapie nie został on więc pouczony o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. Z tych też przyczyn skarżący nie powiadomił organu o swojej długotrwałej nieobecności w miejscu zamieszkania ani o zmianie miejsca pobytu."

Zdaniem Sądu kasacyjnego, argumentacja taka nie zasługuje na uwzględnienie, szczególnie w sytuacji uznania doręczenia zastępczego za prawidłowe, co wynika z przedstawionych powyżej rozważań (skarżący nie wykazał, że zmieniał miejsce zamieszkania, a z akt sprawy wynika, że zamieszkuje pod adresem, na który organy kierowały korespondencję). Podkreślić tu należy, że żaden przepis kpa nie wyłącza możliwości stosowania tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 kpa, do pierwszego pisma kierowanego do strony w danej sprawie (vide: wyrok NSA z 13 września 2022 r., II OSK 1371/21).

Wobec powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 44 kpa oraz art. 44 kpa w zw. z art. 41 kpa i art. 8 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 kpa okazały się nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.