Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu s. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I-instancyjne, którym oddalono odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ś.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] maja 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ś. Na przedmiotowe ogłoszenie wpłynęły 4 oferty, w tym oferta skarżącego.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji zostały sporządzone "Wyniki weryfikacji oferenta". W części jawnej komisja odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymagania zawartego załączniku nr 1 lp. 1 lit b tiret drugie, kolumna trzecia, pkt 4 ppkt 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, który stanowi, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej (Dz.U. 2013, poz. 1522 ze zm.).

Złożony przez skarżącego protest komisja oddaliła, stwierdzając, że w momencie składania oferty wnioskodawca deklarował spełnienie warunków wymaganych w ww. rozporządzeniu, tymczasem w wyniku przeprowadzonej wizytacji stwierdzono, że deklaracja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte [...] sierpnia 2017 r. i wnioskodawca skutecznie wniósł od niego odwołanie, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślił, że zarzuty Komisji dotyczą tylko jednego pomieszczenia, co wynika z uzasadnienia oddalenia protestu, przepisy nie przewidują ograniczeń ani w zakresie wielkości otworu drzwiowego ani nie określają rozwiązań technicznych z czego ma być wykonane zamknięcie czy przesłona otworu drzwiowego, a na żadnym ze zdjęć wykonanych przez komisję w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2017 r. nie ma gabinetu do elektroterapii.

Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] października 2017 r. oddalił to odwołanie.

Pismem z [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję z [...] października 2017 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy.

Podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] października 2017 r. wskazano, że oferta wnioskodawcy została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z [...] listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Niespełnienie warunków polegało na braku ścianek oddzielających poszczególne stanowiska do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa. Stanowiska zabiegowe były oddzielone wiszącymi zasłonami z tkaniny, co nie spełnia wymogów stawianych przez prawo. Ustalenie to było wynikiem weryfikacji przeprowadzonej u wnioskodawcy, jaka odbyła się [...] lipca 2017 r. w miejscu udzielania świadczeń. Zespól weryfikujący ustalił stan faktyczny, który został określony w protokole wstępnym z kontroli. Protokół ten zawiera w części VI, w punkcie 2 następującą uwagę;" Podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowiska. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii". Protokół ten został podpisany przez członków komisji i wnioskodawcę, który załączył zobowiązanie do postawienia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa. Tym samym wnioskodawca potwierdził stan istniejący w dniu weryfikacji, a tym samym i w dniu składania oferty. Ponadto [...] lipca 2017 r. komisji konkursowej zostało przekazane oświadczenie wnioskodawcy, w którym poinformował, że "...pomieszczenia do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa zostały już prawidłowo dostosowane zgodnie z wymogami..."). Do tego oświadczenia wnioskodawca załączył zdjęcia pomieszczeń i kopię paszportu wirówki.

W wyniku weryfikacji ustalono więc, że odpowiedź "TAK" udzielona przez wnioskodawcę na pytanie z poz. 1.5.1.1 w ankiecie formularza ofertowego jest niezgodna ze stanem faktycznym. Nie miało przy tym znaczenia czy uwagi zespołu weryfikacyjnego dotyczyły jednego czy wszystkich pomieszczeń. Odpowiedź twierdząca na to pytanie ma charakter warunku wymaganego, a oferty niespełniające tego warunku są odrzucane w całości.

Podkreślono, że po upływie terminu do składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, może natomiast uzupełnić złożoną ofertę pod warunkiem, że oddział funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wskazano, że w protokole wstępnym z kontroli utworzonym w trakcie wizytacji zespół wizytujący nie zgłosił żadnych uwag odnośnie szerokości otworu drzwiowego. Natomiast sposób wydzielenia boksu do zabiegów został jasno określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z [...] listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Komisja zatem słusznie uznała, że wiszące zasłony z tkaniny nie stanowią ścian w rozumieniu tego rozporządzenia.

Zespół dokonujący weryfikacji wykonał zdjęcia pomieszczenia do fizykoterapii – rozumianego jako pomieszczenie uwidocznione – na załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumencie – "rzucie parteru wersja 2’ – pomieszczenie l.p. 0.05 FIZYKOTERAPIA o pow. 16,83 m². We wskazanym dokumencie całościowo pojmowane pomieszczenie FIZYKOTERAPII o pow. 16,83 m². podzielone jest na dwa pomieszczenia: fizykoterapia i laseroterapia ( na której to nazwie umieszczono napis MGT). Załączone do protokołu zdjęcia nie są obligatoryjnym składnikiem protokołu, a jedynie jego uzupełnieniem. Podstawowe znaczenie w kontekście stanu faktycznego mają stwierdzenia zawarte w protokole, opatrzone podpisami członków komisji, a treść protokołu nie budzi wątpliwości.

W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez to, że w toku postępowania Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie stał na straży praworządności, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności faktycznego stanu obiektu;

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postepowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa;

- art. 9 kpa poprzez akceptację działania komisji polegającego na wprowadzeniu w błąd oferenta co do wymagań pomieszczeń, naruszając go na zbędne koszty;

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że komisja w protokole dokonała opisu prawidłowych stanowisk, mimo że z dokumentacji zdjęciowej wprost wynika, że ocena dotyczyła pomieszczenia do zabiegów innego rodzaju oraz przyjęcie, że zdjęcia obrazujące stanowiska do magnetoterapii odzwierciedlają również stan stanowisk do światłolecznictwa i elektroterapii;

- art. 85 kpa z zw. z art. 7 kpa poprzez nie przeprowadzenie oględzin kwestionowanych pomieszczeń co w sposób jednoznaczny pozwoliłoby na stwierdzenie błędnych ustaleń komisji;

- art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nieuwzględnienie odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało zaakceptowaniem oczywiście błędnych ustaleń komisji i odrzuceniem oferty skarżącego;

- art. 148 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie w ocenie oferty skarżącego mimo, że jego oferta spełniała wymogi postępowania;

- art.149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że oferta skarżącego podlegała odrzuceniu w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

Zarzucił także naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r., a w szczególności załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez arbitralną wykładnię znaczenia przepisu, iż zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w oddzielnych pomieszczeniach/boksach posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji, poprzez przyjęcie – mimo braku definicji ściany i boksu – dopuszczalnych form wydzielenia stanowisk do terapii.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 wyżej wymienionego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Z kolei po myśli art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134§ 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego.

Podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia był protokół wstępny z kontroli sporządzony [...] lipca 2017 r. oraz załączone do niego zdjęcia wykonane przez osoby przeprowadzające tę kontrolę. W części II. Warunki dotyczące pomieszczeń w pkt 1, na pytanie czy zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa są udzielane w osobnych pomieszczeniach posiadających ścianki o wysokości co najmniej 2,0m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej stwierdzono bowiem, iż pomieszczenia nie spełniają tych wymogów.

Tymczasem ani treść opisowa wyników weryfikacji oferenta ani załączone zdjęcia nie są jednoznaczne, gdy chodzi o ustalenie, wygląd których pomieszczeń obrazują. Nie można bowiem nie zauważyć, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył rzut parteru wersja 2 (do którego nota bene odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji) i wyraźnie zarzucił, że wykonane przez członków komisji zdjęcia obrazują pomieszczenia do magnetoterapii. Porównanie zdjęć ze str. 55 i 57 tomu II akt administracyjnych i rzutu parteru zdaje się świadczyć o prawdziwości tego twierdzenia. Trudno natomiast ustalić jakiego pomieszczenia dotyczy zdjęcie ze str. 56 tych akt.

Do odwołania załączone są kolejne zdjęcia, które według twierdzeń skarżącego obrazują wydzielenie wirówek (zdj. nr 1 i 1a), miejsce do krioterapii (zdj. nr 4 i gabinet do magnetoterapii (zdj. nr 2 i 3). Żadne z nich nie dotyczy więc pomieszczenia, w którym miały być przeprowadzane zabiegi elektrolecznictwa i światłolecznictwa.

Z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzutu parteru wynika, że pomieszczenie oznaczone nr 0.05 o pow. 16,83 m² ma kształt litery "L" , w zestawieniu pomieszczeń (legenda) określone jest jako "fizykoterapia" oraz że z niego wydzielone jest pomieszczenie do magnetoterapii. Według twierdzeń skarżącego, do których nie odnosi się organ, zabiegi elektrolecznictwa i światłolecznictwa miały być wykonywane w tym pomieszczeniu w części zakratkowanej. Trudno mówić o ustaleniach organu w tym zakresie, gdy w protokole wstępnym z kontroli zawarte jest jedynie sformułowanie "Podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowisko. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar elektrolecznictwa i światłolecznictwa". Nie rozwiewa powstałych wątpliwości również uwaga skarżącego na tym samym dokumencie, że " zobowiązuje się do położenia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa ponieważ nie przyjmuję uwagi komisji, że są boksy, ale nie ma ścianki".

Należy podkreślić, że powoływane już rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie definiuje ani pojęcia pomieszczenie ani pojęcia boks. Skarżący do protokołu rozprawy z 15 listopada 2018 r. wyjaśnił, że powierzchnia zakratkowana na rzucie parteru jest ograniczona trzema ścianami, a więc w jego ocenie spełnia wymagania boksu. Te okoliczności skarżący podnosił zarówno w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Są one też przedmiotem zarzutów zgłoszonych w skardze. Tych wątpliwości organ nie wyjaśnił, nie odniósł się rownież do wskazanych zarzutów. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie więc poczynienie ustaleń, które w sposób jednoznaczny pozwolą na ustalenie czy w dacie składania przez skarżącego oferty pomieszczenia przeznaczone do wykonywania zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa spełniały wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej.

Reguły zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego obligują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) Tym zasadom organy uchybiły.

Reasumując, należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z pominięciem obowiązku dokonania niezbędnych, a istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 9 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik postępowania.

Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., Sąd orzekł o jej uchyleniu jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.