VII SA/Wa 599/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-06	
Data wpływu	2024-03-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Renata Nawrot	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 2916/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot asesor WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie [...] oddala skargę	
Uzasadnienie
H. M. (dalej: skarżąca, strona), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...], dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie B. (dalej: m.p.z.p., Uchwała), żądając uchylenia § 10 ust. 1 pkt 13 tiret pierwsze i drugie Uchwały w brzmieniu: "13) następujące ograniczenia realizowania zabudowy w strefie bezpieczeństwa 65 m od linii pokazanego na rysunku planu gazociągu wysokiego ciśnienia Ø 500 oraz projektowanego gazociągu Ø 700:

- zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu,

- nakaz zachowania następujących bezpiecznych odległości od gazociągu: 30 m dla parkingów, 35 m dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50 m dla zabudowy mieszkaniowej zwartej, 65 m dla budynków użyteczności publicznej".

Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z 8 grudnia 2023 r. wezwała Radę Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: organ, Rada Miasta) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. Uchwały w zaskarżonej części. Wezwanie wpłynęło do organu 15 grudnia 2023 r., ale pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca podniosła, że przedmiotowe zapisy m.p.z.p. naruszają jej interes prawny, w szczególności prawo własności. Jest ona bowiem właścicielem nieruchomości położonej w W., Dzielnica B., stanowiącej m.in. działkę ewidencyjną numer [...] (powstałą

z podziału działki [...]), dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Nieruchomość skarżącej płożona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "UM".

Skarżąca wskazała w skardze, że z przepisów art. 21 ust. 1, art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ograniczenia prawa własności mogą być nakładane jedynie w drodze ustawy i mieć charakter wyjątkowy. Nadto ustawa zasadnicza przewiduje określoną hierarchię aktów prawa i możliwość regulacji określonych kwestii w drodze rozporządzeń, na podstawie upoważnienia ustawowego. Rozporządzeniem takim jest w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki

z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640, dalej: rozporządzenie z 2013 r.), wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Autor skargi w szerokim jej uzasadnieniu powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 81/19, wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 723/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12 ), wskazując na naruszenia prawa w zaskarżonej Uchwale poprzez modyfikację przepisów rozporządzenia z 2013 r., naruszenie zasad techniki prawodawczej, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Końcowo odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1380/21, w którym sąd stwierdził nieważność części tekstowej

i graficznej zaskarżonej uchwały, ponieważ dla terenów mieszkaniowo-usługowych "MU" i dla terenów mieszkaniowych "M" ustalone zostały obowiązujące w strefie 65 m od linii istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia średnicy 500 mm (i mieszczącego się w jego strefie bezpieczeństwa proj. średnicy 700 mm), ograniczenia realizowania zabudowy:

- zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu,

- nakaz zachowania następujących bezpiecznych odległości od gazociągu: 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30 m dla parkingów samochodowych, 35 m dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50 m dla zabudowy mieszkaniowej zwartej, 65 m dla zabudowy budynków użyteczności publicznej.

Zdaniem strony jest to zapis tożsamy wręcz z zapisem zawartym w zaskarżonej Uchwale, a sąd w ww. sprawie uznał, że nastąpiło przekroczenie przez prawodawcę lokalnego władztwa planistycznego, powodujące ograniczenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, organ podniósł

w pierwszej kolejności, że skarżona Uchwała została wydana podczas obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej: u.z.p.), stąd też odnoszenie zarzutów do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) nie może odnieść skutku.

W ocenie organu ustalenia obowiązującego m.p.z.p. oparto na obowiązującym

w czasie sporządzania projektu Uchwały rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu

z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 1995 r. Nr 139, poz. 686, dalej: rozporządzenie

z 1995 r.) oraz na wytycznych określonych w piśmie Oddziału Mazowieckiego Okręgowego Zakładu Gazownictwa "Gazownia Warszawska" w Warszawie PGNiG S.A. z 13 maja 1999 r., które było złożonym formalnie wnioskiem do planu. Przyjęte w planie ograniczenia w żaden sposób nie naruszają więc funkcjonującego w czasie podejmowania Uchwały obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Jako realizacja przepisów odrębnych, a także wymogów bezpieczeństwa publicznego, mieszczą się ponadto

w dopuszczalnym kształtowaniu sposobu wykonywania prawa własności przez plan miejscowy.

Organ dalej podkreślił, że m.p.z.p. nie dopuścił zmniejszenia odległości podstawowych w sytuacjach przewidzianych rozporządzeniem z 1995 r., ponieważ ze stanowiska podmiotu uzgadniającego brak było jakichkolwiek informacji o zastosowaniu technicznych rozwiązań pozwalających na zredukowanie odległości, a wskazane odległości zostały pozytywnie uzgodnione przez Okręgowy Zakład Gazownictwa. Gdyby technologia, jaka została zastosowana przy budowie przedmiotowego istniejącego gazociągu, pozwalała na redukcję odległości, to ww. podmiot miał możliwość zgłoszenia tego rodzaju informacji do organu planistycznego. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że wprowadzenie po uchwaleniu planu do obiegu prawnego nowego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, tj. rozporządzenia z 2013 r., niesie za sobą skutek powodujący nieważność Uchwały.

Ponadto organ zauważył, że pomiędzy wskazanymi rozporządzeniami z 1995 r. oraz 2013 r. funkcjonowało również rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055, dalej: rozporządzenie z 2001 r.), a które określało mniejsze szerokości stref od gazociągu. Rozporządzenia tego, zgodnie z przepisami przejściowymi i końcowymi (§ 89), nie stosuje się jednak do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (przed 12 grudnia 2001 r.), tj. zrealizowanych pod rządami wcześniej działających warunków technicznych z 1995 r. w technologii odbiegającej od obecnych, dużo ostrzejszych standardów. Zarówno

w świetle § 89 rozporządzenia z 2001 r., jak i § 110 rozporządzenia z 2013 r. nie stosuje się do niego obecnie obowiązujących przepisów.

Rada Miasta podniosła również okoliczność, że skarżąca nie złożyła

w procedurze planu protestu ani zarzutu do wykładanego do publicznego wglądu projektu planu, a Wojewoda nie stwierdził uchybień podczas oceny podjętej Uchwały ze zgodnością z prawem.

Podsumowując, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia trybu postępowania lub właściwości organów w świetle obowiązującej wtedy u.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Z treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 tej ustawy sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie Sąd stwierdza, że skarga została wniesiona w terminie, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r. (termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bo organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadane na poczcie 8 grudnia 2023 r., a skarga – 3 lutego 2024 r.).

Kontrolując przedmiotową Uchwałę według powyższych kryteriów legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - wbrew zarzutom w niej podniesionym - zakwestionowana Uchwała nie narusza prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a Sąd z urzędu nie stwierdził istnienia uchybień, które skutkowałyby jej uwzględnieniem.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa skarżącej

w rozpoznawanej sprawie jest niesporna, ponieważ jest ona właścicielką nieruchomości położonej na terenie, dla którego obowiązuje m.p.z.p. z symbolem "UM" (tereny przeznaczone pod zabudowę usługowo-mieszkaniową).

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone

w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu, która nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności

z prawem podejmowanych uchwał.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p., obowiązującej w dacie wydania skarżonej Uchwały, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przeciwieństwie więc do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie można orzec w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy wynika, że m.p.z.p. został sporządzony przez organ właściwy (Rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany – art. 26 u.z.p.), nie naruszając przy tym trybu postępowania, przewidzianego w art. 18 u.z.p. (vide: dokumentacja formalno-prawna zamieszczona na płycie CD). Pojęcie trybu sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do jego uchwalenia, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiego aktu,

a skończywszy na jego uchwaleniu. Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu. Sąd nie stwierdził z urzędu naruszenia procedury uchwalania m.p.z.p., skarżąca również nie przedstawiła zarzutów w tym zakresie.

Natomiast istota zarzutów skarżącej sprowadza się do wskazania, że zapisy § 10 ust. 1 pkt 13 tiret pierwsze i drugie Uchwały naruszają jej prawo własności. Zgodnie

z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej: k.c.) właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Oznacza to, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym, ponieważ doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko

w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. aktualne regulacje zawarte w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), jak i wcześniejsze przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 1 u.z.p.). Tak więc plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, przysługuje zatem w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów, jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, trafną była dokonana przez organ ocena, że przyjęte w m.p.z.p. ograniczenia, zawarte w § 10 ust. 1 pkt 13 tiret pierwsze i drugie Uchwały, nie naruszają funkcjonującego w czasie podejmowania kontrolowanej Uchwały rozporządzenia z 1995 r. i mieszczą się w dopuszczalnym kształtowaniu sposobu wykonywania prawa własności przez plan miejscowy jako realizacja przepisów odrębnych, a także wymogów bezpieczeństwa publicznego. Jak wynika bowiem z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (por. art. 9 ust. 1 u.z.p.). Takimi przepisami szczególnymi dla kontrolowanej Uchwały jest rozporządzenie z 1995 r.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 1995 r. do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych mają zastosowanie "odległości podstawowe", określone w załącznikach 1 i 2 do tego rozporządzenia. W przedmiotowym przypadku w § 10 ust. 1 pkt 13 Uchwały nakazano zachowanie bezpiecznych odległości od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia

o średnicy do 500 mm, wskazanych w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia, tj. 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30 m dla parkingów samochodowych, 35 m dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50 m dla zabudowy mieszkaniowej zwartej i 65 dla budynków użyteczności publicznej. Jednocześnie dla terenów oznaczonych symbolem "UM", w ramach których zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, w strefie bezpieczeństwa 65 m zakazano realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu. Organ nie skorzystał z możliwości zredukowania ww. odległości, o których mowa w ust. 1-4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 1995 r., z uwagi na wykonanie gazociągu w starej technologii (nie zastosowano zmniejszenia naprężenia zredukowanego w ściance rury). Poza tym przepis mówiący o szerokości zmniejszonej w stosunku do odległości podstawowych, zamieszczony w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 1995 r., ma charakter fakultatywny, gdyż zawiera zwrot "można przyjąć, stosując (...)". Gdyby doszło do zbudowania nowego odcinka gazociągu w nowoczesnej technologii, mogłaby to być okoliczność prowadząca do zmiany tego planu w kwestionowanym zakresie. Wobec poczynionych ustaleń nie można zatem było uznać za trafny zarzut naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Poza tym przytoczenie w m.p.z.p. reguł zawartych w rozporządzeniu z 1995 r. nie powoduje nieważności przepisu tego planu (por. § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: Ztp z 2002 r.), tylko jest stosowaniem przepisów szczególnych. W tym miejscu należy też zauważyć, że kontrolowana Uchwała została podjęta w okresie, w którym jeszcze nie obowiązywały Ztp z 2002 r. (wejście w życie rozporządzenia z dniem 1 sierpnia 2002 r.), a już przestała obowiązywać z dniem 30 marca 2001 r. Uchwała Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310, dalej: Ztp z 1991 r.). Jak widać z powyższego organ znalazł się w tzw. "luce prawnej", kiedy uchwalał m.p.z.p., a więc przepisy Ztp nie mogą stanowić zarzutu wobec kontrolowanej Uchwały.

W ocenie Sądu, pomimo obszerności skargi, to skarżąca nie wykazała, na czym polegało naruszenie prawa przez organ przy uchwalaniu m.p.z.p. Niezasadnie powoływała się na przepisy rozporządzenia z 2013 r. oraz u.p.z.p., które to akty prawne nie mają zastosowania do przedmiotowej Uchwały, podjętej 26 października 2001 r. Wskazane w skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne również bazowało na ww. nowych aktach prawnych, a więc nie mogło odnieść skutku wobec zaskarżonego m.p.z.p. sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta właściwie zrealizowała swe prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego i nie naruszyła przez to w sposób nieuprawniony interesu prawnego skarżącej. Działając na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa, wydała akt prawa miejscowego, którego kontrola nie potwierdziła wadliwości jego § 10 ust. 1 pkt 13 tiret pierwsze i drugie.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.