Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2026 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 10 września 2025 r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 6917 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta [...] decyzją z 10 września 2025 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej K.p.a.), art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 2, 3 i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej u.g.n.) orzekł:

1. Ustalić na rzecz G. A. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...]) za nieruchomości położone w miejscowości K., gmina [...], wydzielone pod drogę publiczną, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 1, działki: nr [...] o pow. 0,0315 ha i nr [...] o pow. 0,0319 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]; nr [...] o pow. 0,0021 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha i nr [...] o pow. 0,0006 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nr [...] o pow. 0,0530 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]

2. Ustalone w pkt 1. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz G. A. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z 6 lipca 2017 r., która stała się ostateczna 8 sierpnia 2017 r., zatwierdzono podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielono działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej gminnej. Podział pozostawał zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy: nr [...] z 14 października 2016 r., nr [...], [...], [...] z 27 września 2016 r. oraz nr [...] z 28 września 2016 r. Wydzielone działki znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem KD i na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...].

Starosta ustalił, że strony postępowania nie zawarły ugody w przedmiocie wysokości odszkodowania. Pełnomocnik G. A. pismem z 6 kwietnia 2025 r. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rokowań oraz zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł/m˛. Natomiast Burmistrz pismem z 23 kwietnia 2025 r. odniósł się do tego żądania, wskazując, że w jego ocenie wysokość ewentualnego odszkodowania powinna wynikać z wcześniejszych ustaleń stron zawartych w umowie nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r., w której strony przewidywały możliwość zbycia nieruchomości za cenę [...] zł/m˛, co – zdaniem organu – powinno mieć znaczenie przy określaniu wysokości należnego odszkodowania.

W ocenie organu wspomniana powyżej umowa z 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu umowa ta miała charakter zobowiązujący do zawarcia w przyszłości umowy sprzedaży (tzw. umowy przedwstępnej lub podobnego porozumienia), a nie skutkowała przeniesieniem własności nieruchomości ani ustaleniem ostatecznej ceny sprzedaży w sposób wiążący dla potrzeb postępowania odszkodowawczego. Organ zwrócił uwagę, że do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży ostatecznie nie doszło, mimo że termin jej zawarcia upłynął 8 listopada 2017 r., a żadna ze stron nie wykazała, aby podjęto skuteczne działania zmierzające do jej realizacji.

W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia ceny sprzedaży wskazanej w powyższej umowie jako miarodajnej dla ustalenia odszkodowania, a stanowiska stron pozostają rozbieżne i nie doprowadziły do osiągnięcia porozumienia. Tym samym przyjęto, że rokowania między stronami zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania.

Następnie Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego M. S., który sporządził operaty szacunkowe z 9 lipca 2025 r. Rzeczoznawca wskazał, że na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomości nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy były przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej. Wyceny dokonano metodą porównawczą, przyjmując stan nieruchomości na 6 lipca 2017 r. oraz ceny z dnia 9 lipca 2025 r., określając łączną wartość działek na [...] zł, tj. [...] zł/m˛. Operaty doręczono stronom 22 lipca 2025 r., nie zgłoszono do nich zastrzeżeń, wobec czego Starosta [...] uznał je za sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta i Gminy [...], działający w imieniu Gminy [...], zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy inwestora - G. A. i Gminę [...] łączy umowa określająca zasady wzajemnych rozliczeń z tytułu przejęcia przez Gminę wydzielonych działek gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości Inwestora objętych niniejszym postępowaniem, której ważność i skuteczność nie została zakwestionowana przez właściwy w sprawie sąd powszechny;

2) art. 129 u.g.n. w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm., dalej: K.p.c.) poprzez wykroczenie poza kompetencje przysługujące Staroście [...] jako organowi administracji publicznej polegające na dokonaniu oceny ważności i skuteczności zawartej przez inwestora i Gminy umowy, w sytuacji gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne;

3) art. 65 § 1 i 2 oraz art. 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm., dalej: K.c.) poprzez dokonanie oceny treści i obowiązywania zawartej przez Inwestora i Gminę umowy z pominięciem rzeczywistej woli stron, okoliczności towarzyszących zawarciu umowy oraz zasad współżycia społecznego;

4) art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez Starostę [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...].

Wojewoda decyzją z 30 marca 2026 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty.

W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił przede wszystkim uwagę na umowę z 25 sierpnia 2016 r., nr [...] którą G. A. zawarł z Gminą [...]. W § 6 umowy uregulowano zasady sprzedaży na rzecz Gminy gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej. Strony uzgodniły, że Inwestor sprzeda Gminie działki gruntu wydzielone z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego, które zostaną wyodrębnione na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej, o której mowa w § 5 ust. 5 umowy. Ponadto określono cenę sprzedaży przedmiotowych gruntów, ustalając ją na kwotę [...]zł za 1 m˛, na którą Gmina wyraziła zgodę. Ponadto strony zobowiązały się do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego niezwłocznie po uzyskaniu przez Gminę wszystkich dokumentów wymaganych przez notariusza, jednak nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna.

Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 8 sierpnia 2017 r., zatem termin na zawarcie umowy sprzedaży upłynął w dniu 8 listopada 2017 r. Gmina nie wykonała zobowiązania, o którym mowa w § 6 ust. 3 umowy. Umowy sprzedaży nie zawarto w ww. terminie, a także po jego upływie. Skoro strony nie zostały związane postanowieniami umowy sprzedaży, niewiążąca jest cena 1 m2 w wysokości [...] zł, która w tejże umowie miała miejsce.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody, rokowania pomiędzy stronami zakończyły się wynikiem negatywnym. Strony nie doszły do porozumienia, w związku z czym G. A. był uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie zostały sporządzone 3 operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. S.. W ocenie organu odwoławczego operaty te mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. Sporządzone operaty spełniają wymagania formalne, odznaczają się czytelnością - gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Niniejsze operaty szacunkowe prawidłowo opisują nieruchomości zlokalizowane w miejscowości K., oznaczonych geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy 1, działki: nr [...], nr [...], zapisane w KW nr [...]; nr [...], nr [...] i nr [...], zapisane w KW nr [...] oraz [...], zapisana w KW nr [...] Biegły prawidłowo ustalił, iż na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. 6 lipca 2017 r. oraz na dzień sporządzenia operatów, tj. 9 lipca 2025 r., ww. nieruchomości nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia 14 października 2016 r., znak: [...], 27 września 2016 r., znak: [...], znak: [...] oraz znak: [...], 28 września 2016 r., znak: [...] ww. działki znajdują się na obszarze opisanym symbolem KZ - tereny drogi publicznej. Biegły wskazał, że cel wywłaszczenia jest zgodny z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy, co nie spowodowało zwiększenia wartości nieruchomości. W związku z tym biegły wycenił przedmiotowe nieruchomości przyjmując przeznaczenie drogowe, przyjmując do porównania działki podobne względem działek wycenianych. Analizie poddano grunty przeznaczone pod drogi położone na terenie gminy [...], [...] i [...].

Zdaniem Wojewody przyjęte przez biegłego parametry wycenianych działek również odpowiadają rzeczywistości, a ustalenia biegłego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wojewoda wskazał też, że biegły sporządzając operaty szacunkowe prawidłowo zastosował m.in. art. art. 4 pkt 16, art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n.

Wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Ponadto zastosowanie tych metod było zgodne z § 49 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Wartość 1 m2 nieruchomości określono jako średnią z cen jednostkowych skorygowanych i uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Przyjęto, że 1 m2 wycenianej działki posiada wartość [...] zł. Mnożąc tę kwotę razy powierzchnię przedmiotowych działek oszacowano, że wartość prawa własności działek nr [...] i nr [...] wynosi [...] zł, działek nr [...], nr [...] i nr [...] - [...] zł, a wartość działki nr [...] - [...] zł, co sumarycznie dało kwotę [...]zł. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego i nie dopatrzył się błędów rzutujących na wartość ustalonego odszkodowania. Biegły w sposób jasny i precyzyjny przedstawił obliczenia, nadto w operatach nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Organ nie podzielił zarzutów odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 25 września 2025 r. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem strony by umowa zawarta w 2016 r. nadal wiązała strony, w szczególności jej ustalenia dotyczące ceny za metr kwadratowy gruntu, ponieważ umowa sprzedaży o której mowa w § 6 nigdy nie została zawarta. Zdaniem organu odwoławczego brak jest przesłanek by uznać, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Tym samym uzasadnione było domaganie się odszkodowania na ścieżce prawa administracyjnego, czego skutkiem było najpierw skierowanie wezwania przez inwestora do Gminy [...] do podjęcia rokowań, a następnie złożenie wniosku do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Następnie Miasto i Gmina [...] reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 marca 2026 r. nr zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie w drodze administracyjnej należnego Inwestorowi odszkodowania w sytuacji gdy Inwestora i Gminę łączyła na dzień wydania zaskarżanych decyzji i łączy nadal umowa określająca zasady wzajemnych rozliczeń z tytułu przejęcia przez Gminę wydzielonych działek gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości Inwestora, której ważność i skuteczność nie została zakwestionowana przez właściwy w sprawie sąd powszechny;

2. art. 129 u.g.n. w zw. z art. 2 §1 K.p.c. poprzez wykroczenie poza kompetencje przysługujące Wojewodzie i Staroście [...] jako organom administracji publicznej polegające na dokonaniu oceny ważności i skuteczności zawartej przez Inwestora i Gminę Umowy, w sytuacji, gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne;

3. art. 65 §1 i 2 oraz art. 56 K.c. poprzez dokonanie przez organy orzekające w sprawie nieuprawnionej wykładni oświadczeń woli stron Umowy - Gminy i Inwestora - w zakresie oceny znaczenia prawnego, jakie przypisały one wyrażonemu w Umowie zobowiązaniu do podpisania w przyszłości umowy kupna-sprzedaży gruntu - z całkowitym pominięciem rzeczywistej woli stron, okoliczności towarzyszących zawarciu Umowy oraz zasad współżycia społecznego, które świadczą o tym, że zamiarem stron było m. in. ustalenie należnego Panu A. odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł za 1 m2 ;

4. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezrealizowanie ciążącego na organach obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania zawisłej przed nim sprawy;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 §1 i art. 11 K.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie skarżonych decyzji, które nie zawierają pełnego odniesienia się do uwag Gminy i nie wskazują, dlaczego argumenty te zostały pominięte.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

3. zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze argumentowano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje pierwszeństwo uzgodnienia cywilnoprawnego przed postępowaniem administracyjnym. Skoro strony zawarły umowę określającą wysokość należnej rekompensaty, organ nie miał podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej. Organy błędnie skoncentrowały się na tym, że nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego, podczas gdy istotą art. 98 ust. 3 u.g.n. jest samo uzgodnienie wysokości odszkodowania, a nie wykonanie tego uzgodnienia. Brak realizacji umowy nie otwiera automatycznie drogi do administracyjnego ustalenia odszkodowania. Należało dokonać wykładni umowy zgodnie z art. 65 K.c. Zdaniem Gminy rzeczywistą wolą stron nie było zawarcie zwykłej umowy sprzedaży jako celu samego w sobie, lecz ustalenie rekompensaty za grunty przejmowane pod drogę publiczną. Określenie jej jako "ceny sprzedaży" było jedynie przyjętym mechanizmem prawnym.

Nawet jeżeli zapis przewidujący zawarcie późniejszej umowy sprzedaży okazał się niewykonalny (ponieważ własność działek przeszła na gminę z mocy prawa po ostateczności decyzji podziałowej), nie powoduje to nieważności całej umowy, ani uzgodnienia dotyczącego wysokości rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wskazał, że postanowienia umowy nie miały charakteru ramowego, były jednoznaczne i jasno wskazywały jaki był zamiar stron co do ustalenia kwot jakie uczestnik miał uzyskać w zamian za grunty przechodzące na rzecz gminy na poszerzenie dróg. Ustalona w umowie wysokość odszkodowania, co oczywiste nie odpowiadała rynkowej wartości tych gruntów, ale było to rekompensowane dla uczestnika tym, że w następstwie podziału mógł dokonać inwestycji i zrealizować z niej zysk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i granicach zakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 30 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 10 września 2025 r. o ustaleniu na rzecz G. A. odszkodowania w łącznej kwocie [...]złotych za nieruchomości położone w miejscowości K., gmina [...], wydzielone pod drogę publiczną, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 1, działki: nr [...] o pow. 0,0315 ha i nr [...] o pow. 0,0319 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]; nr [...] o pow. 0,0021 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha i nr [...] o pow. 0,0006 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz [...] o pow. 0,0530 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zastosowany w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2025 r. pełnomocnik G. A. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rokowań oraz do zapłaty odszkodowania za grunty przejęte pod poszerzenie drogi w wysokości [...] zł/m2. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. odmówił zapłaty odszkodowania wskazując, że pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na kwotę [...]zł/m2 w umowie nr [...] z 25 sierpnia 2016 r.

Następnie, wnioskiem z 23 kwietnia 2025 r., pełnomocnik G. A. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia warunków odszkodowania w umowie nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie należało więc ocenić jaki był zgodny zamiar stron ujawniony w umowie z 25 sierpnia 2016 r. i czy tym zamiarem stron było definitywne uregulowanie rekompensaty należnej inwestorowi za przejęcie gruntów pod drogę publiczną, natomiast przewidziana w umowie późniejsza sprzedaż w formie aktu notarialnego miała być jedynie sposobem wykonania wcześniej uzgodnionego rozliczenia, a następnie czy ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy z dnia 25 sierpnia 2016 r. wynika, że inwestor ubiegał się o warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie 67 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym siecią wodociągową i kanalizacyjną. Inwestor planował zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości z gruntów rolnych na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, co miało umożliwić realizację całego przedsięwzięcia deweloperskiego, na terenie dotąd niezabudowanym.

Ze swojej strony Gmina Miasta i Gminy [...] zobowiązała się do przeprowadzenia procedury prowadzącej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 umowy decyzje te miały zostać wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] po przygotowaniu ich projektów przez uprawnionego urbanistę, uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień i opinii oraz po spełnieniu pozostałych warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie w umowie przyjęto, że zmiana przeznaczenia wskazanych w umowie nieruchomości z gruntów rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej i obsługi komunikacyjnej spowoduje wzrost wartości tych nieruchomości.

W § 6 umowy, wskazano, że w związku z koniecznością realizacji inwestycji gminnych, inwestor sprzeda Gminie działki gruntu, stanowiące fragmenty działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] ob. [...] i przeznaczone pod poszerzenie drogi, wydzielone na podstawie decyzji podziałowej. Strony ustaliły cenę sprzedaży na poziomie [...] zł za 1 m˛, zobowiązały się do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a koszty sporządzenia aktu notarialnego miała ponieść Gmina.

W § 23 umowy uregulowano zaś kwestie dotyczące ewentualnych sporów powstałych w związku z umowa bądź jej wykonaniem, ważnością lub skutecznością, które miały być rozstrzygane w drodze ugodowej (negocjacji) a gdy stałoby się to niemożliwe przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Gminy.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przy wykładni postanowień umowy należy mieć na względzie dyrektywy określone w art. 65 K.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1). W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wykładnia umowy powinna prowadzić do ustalenia rzeczywistej woli stron oraz gospodarczego sensu dokonanej czynności prawnej, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2002 r., V CKN 679/00; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1999 r., II CKN 379/98). Oznacza to, że znaczenie poszczególnych postanowień umowy nie może być oceniane w oderwaniu od pozostałych jej zapisów oraz od celu gospodarczego, jaki strony zamierzały osiągnąć.

W doktrynie podkreśla się, że na tle art. 65 K.c. należy przyjąć tzw. kombinowaną metodę wykładni oświadczeń woli, która w pierwszej kolejności nakazuje ustalenie rzeczywistego zamiaru stron, a w przypadku braku możliwości jego odtworzenia – znaczenia, jakie zgodnemu odbiorcy przypisałyby dane oświadczenia przy uwzględnieniu zasad racjonalności i uczciwego obrotu (zob. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego, t. 2, Prawo cywilne – część ogólna; K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, art. 65). Przy wykładni umowy istotne znaczenie ma zatem nie tylko jej literalne brzmienie, lecz także kontekst ekonomiczny i funkcjonalny, w jakim została zawarta.

Analiza § 3 i § 6 umowy prowadzi do wniosku, że zamiarem stron było powiązanie możliwości realizacji przez inwestora inwestycji mieszkaniowej z jednoczesnym zapewnieniem odpowiedniej obsługi komunikacyjnej tego przedsięwzięcia. Inwestor wyraził zgodę na wydzielenie z należących do niego nieruchomości gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej oraz ich "sprzedaż" na rzecz Gminy za symboliczną cenę [...] zł za 1 m˛. W ocenie Sądu ustalenie ceny na takim poziomie nie było przypadkowe. Świadczy ono o tym, że strony postrzegały wzajemne świadczenia i ustępstwa jako ekwiwalentne. Korzyść uzyskiwana przez inwestora w postaci możliwości realizacji zamierzonej inwestycji i obsługi jej z nowotworzonych dróg publicznych pozostawała w równowadze z korzyścią Gminy polegającą na pozyskaniu gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej, co uzasadniało ustalenie "ceny sprzedaży" na poziomie wyłącznie symbolicznym.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że planowana przez G. A. inwestycja obejmowała realizację osiedla liczącego ponad 60 budynków mieszkalnych. Przedsięwzięcie o takiej skali wymagało zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Z perspektywy inwestora zdecydowanie korzystniejsze było zapewnienie tej obsługi za pośrednictwem dróg publicznych niż poprzez sieć dróg wewnętrznych. W przypadku dróg publicznych obowiązki związane z ich utrzymaniem, remontami, odśnieżaniem czy bieżącą eksploatacją obciążają bowiem podmiot publiczny, a nie właścicieli nieruchomości.

Zawarcie porozumienia przewidującego wydzielenie i zbycie na rzecz Gminy gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej pozostawało niewątpliwie w interesie inwestora. Rozwiązanie to umożliwiało zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla z wykorzystaniem infrastruktury publicznej, eliminując konieczność budowy oraz późniejszego utrzymywania w analogicznym zakresie dróg wewnętrznych. Tym samym przekazanie części gruntów na realizację celu publicznego stanowiło element uzgodnienia, przynoszącego wymierne korzyści zarówno Gminie, jak i inwestorowi. Z tych względów cena za 1 m2 ustalona została na poziomie [...] zł, gdyż to nie sprzedaż gruntów była celem omawianego porozumienia.

Taki sposób rozumienia umowy odpowiada również zasadzie ochrony zaufania stron do skutków prawnych składanych przez nie oświadczeń woli oraz zasadzie lojalności kontraktowej. Jak wskazał Sąd Najwyższy, przy wykładni umów należy uwzględniać nie tylko interes jednej strony, lecz także uzasadnione oczekiwania obu uczestników obrotu oraz cel, dla którego czynność prawna została dokonana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2007 r., II CSK 546/06). W konsekwencji przyjęcie odmiennej interpretacji, abstrahującej od wzajemnego charakteru świadczeń stron, prowadziłoby do pominięcia gospodarczego sensu zawartego porozumienia i oderwania wykładni umowy od rzeczywistego celu, jaki przyświecał jej zawarciu.

Nie można pominąć tego, że wykonanie zobowiązania wynikającego z § 6 umowy stało się prawnie niemożliwe, ponieważ o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza sama treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 986/11).

Skoro więc decyzja podziałowa ma charakter deklaratoryjny, a skutek prawny następuje z mocy prawa, brak było podstaw do wykonania § 6.3 umowy, w którym mowa jest o sprzedaży gruntów wydzielonych pod drogę. Własność tych gruntów przeszła na podmiot publiczny po ustatecznieniu się decyzji podziałowej.

Tym samym wadliwe były rozważania organów odnoszące się do tego, że wskazana w § 6.3 umowa przyrzeczona sprzedaży nie została zawarta, skoro w świetle powyższego sprzedaż nieruchomości nie byłaby możliwa.

Zastosowanie art. 98 u.g.n. wywołuje skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni - z mocy prawa. Pouczenie o tych skutkach znajduje się w decyzji podziałowej z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...], w której wskazano, że z dniem, z którym decyzja stanie się ostateczna grunt wydzielony pod poszerzenie drogi, stanowiący działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 0,1226ha przejdą na własność Miasta i Gminy [...]. Decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc podziału wskazanych w niej nieruchomości dokonano na wniosek ich ówczesnych właścicieli.

Z powyższego wynika, iż określony w umowie sposób przeniesienia własności wydzielanych pod rozbudowę dróg publicznych działek gruntu, był niemożliwy do wykonania już w dniu zawierania umowy, jednakże niekompetencja osób reprezentujących w sprawie jednostkę samorządu terytorialnego, które podpisały umowę obejmującą tego rodzaju postanowienia nie zmienia faktu, iż strony umowy dały w niej jednoznaczny wyraz zamiarowi przeniesienia na rzecz gminy własności wskazanych w niej działek gruntu wydzielanych pod drogi za symboliczną cenę [...] zł za m2.

Wskazać w tym miejscu należy na znajdujący się w aktach sprawy, acz pominięty przez organy dokument w postaci aneksu do umowy z dnia 25 sierpnia 2016 r. (k. 217 akt organu I instancji). Aneks ten sporządzony został przez strony 23 października 2017 r., a więc już po uzyskaniu przez decyzje podziałową przymiotu prawomocności, co nastąpiło 8 sierpnia 2017 r., i co za tym idzie po przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczonych pod drogi publiczne. Podpisując powyższy aneks strony dokonały w umowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. jedynie zmian postanowień zawartych w jej § 13 ust. 2, to jest dotyczących terminu opracowania przez inwestora na swój koszt dokumentacji technicznej wykonanie utwardzenia drogi gminnej wraz z odwodnieniem. Z powyższego wynika zatem, iż także już po przejściu własności przedmiotowych działek gruntu wydzielonych pod drogi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, strony umowy, w tym skarżący dały wyraz temu, iż umowę z dnia 25 sierpnia 2016 r. uważają za wiążącą, a skarżący podtrzymuje zawarte w niej uzgodnienie co do ustalenia wysokości odpłatności za grunty przejęte pod drogi w wymiarze [...] zł za m2 gruntu, którego własność utracił.

Przy ocenie zawartego przez strony porozumienia (umowy z 25 sierpnia 2016 r. zmienionej aneksem z 23 października 2017 r.) warto odwołać się do orzecznictwa, w którym badane było zagadnienie czy na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. właściciel nieruchomości który wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego zostanie między innymi wydzielona działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną, może zrzec się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę publiczną przed datą w której decyzja podziałowa stanie się ostateczna.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko dopuszczające zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 (Biul. SN 2018/6/10). We wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa) a byłym właścicielem.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19 i z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2933/20, w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1745/21, a także w wyroku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1447/21). Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strona (właściciel nieruchomości) złożyła oświadczenie woli o rezygnacji z odszkodowania, bądź zawarła umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, bądź zawartej umowy (jeżeli w danym stanie faktycznym taka umowa została zawarta), w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, a w przypadku gdy doszło do zawarcia umowy powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Należy wyraźnie zaznaczyć, że problematyka dotycząca oświadczeń woli art. 60-62 k.c., wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika by były właściciel nieruchomości G. A. po otrzymaniu decyzji podziałowej z dnia 6 lipca 2017 r. nie podejmował żadnych działań prawnych o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutków prawnych umowy z dnia 25 sierpnia 2016 r. A mając na uwadze, że problematyka dotycząca oświadczeń woli, skuteczności odwołania oświadczenia woli, czy też wad czynności prawnej jest problematyką cywilnoprawną należącą do właściwości sądów powszechnych, to uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia powinno nastąpić w tym trybie. Nie można więc pozbawić ważności ustaleń stron zawartych w umowie z 25 sierpnia 2016 r. w której – jak wcześniej wskazano – strony porozumiały się już co do kwestii realizacji inwestycji mieszkaniowej i jej obsługi komunikacyjnej, dokonując względem siebie wzajemnych ustępstw. Przeznaczenie części nieruchomości należących wówczas do G. A. pod drogi publiczne nastąpiło w zgodzie z jego interesem i planami inwestycyjnymi, o czym świadczy przyjęcie przez strony symbolicznej wyceny za metr gruntu, który został przejęty przez Gminę. Przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania na obecnym etapie skutkowałoby osiągnięciem przez niego podwójnej korzyści z tytułu tego samego zdarzenia prawnego, co do którego pozostaje w obrocie porozumienie stron.

Konsekwencją powyższego ustalenia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji o ustaleniu odszkodowania i umorzenie postępowania administracyjnego. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

Z powyższych względów Sąd uznał więc, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w obrocie pozostaje porozumienie stron co do uzgodnienia odszkodowania z dnia 25 sierpnia 2016 r. a ewentualne zakwestionowanie obowiązywania tej umowy, w tym w zakresie ustalonego w niej odszkodowania za nieruchomości przejęte pod rozbudowę dróg publicznych może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. O nieobowiązywaniu tej umowy i zawartych w niej postanowień nie mogą natomiast rozstrzygać organy administracji publicznej, albowiem wkroczyłyby w ten sposób obszar kognicji sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone.

Podkreślić przy tym trzeba, iż umorzenie postępowania administracyjnego, jako rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym nie wyklucza ustalenia w przyszłości odszkodowania za przejęte działki w trybie administracyjnym, o ile z obrotu prawnego wyeliminowana zostanie umowa z dnia 25 sierpnia 2016 r.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 6917 zł obejmującą wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika, uiszczony wpis od skargi oraz uiszczoną opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa.