Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "Prezesem NFZ"), działając w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm. – zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana J. Z. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października

2010 r. nr [...], w sprawie stwierdzenia, że Pan J. Z. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2007 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (zwany dalej także jako "ZUS") zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej także "Oddziałem NFZ") z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Pana J. Z. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w związku ze zgłoszonym zawieszeniem działalności.

W toku prowadzonego postępowania, na podstawie informacji uzyskanych

z pisma z dnia 23 sierpnia 2010 r. organu ewidencyjnego – Urzędu Miejskiego

w P. ustalono, że Pan J. Z. (zwany dalej także jako "skarżący") posiada w ewidencji działalności gospodarczej wpis o numerze [...] i przedsiębiorca nie zgłaszał przerw w prowadzeniu działalności. Ponadto w załączeniu ww. pisma przesłano rejestr z dnia 19 sierpnia 2010 r., decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] października 2007 r. oraz zaświadczenie o wpisie do tej ewidencji z dnia 14 kwietnia 1992 r., z którego wynika między innymi, że przedmiot prowadzonej przez skarżącego działalności obejmował działalność usługową w zakresie stolarstwa i tapicerstwa. Data rozpoczęcia działalności gospodarczej została wskazana na dzień 27 kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia

[...] października 2007 r. nr [...] nastąpiło z dniem 1 listopada 2007 r. wykreślenie

z ewidencji działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w związku z prowadzoną działalnością zgłosił się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jako płatnik składek od dnia 31 grudnia 1998 r. do dnia 30 czerwca 1999 r., od dnia 16 sierpnia 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r., od dnia 1 września 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r., od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2001 r., od dnia 1 września 2001 r. do dnia 31 lipca 2002 r., od dnia 1 września 2002 r. do dnia 5 stycznia 2003 r., od dnia 3 marca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r., od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 31 lipca 2004 r., od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 lipca 2005 r., od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 31 maja 2006 r., od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 6 maja 2007 r., od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 października 2007 r., podając na druku zgłoszeniowym (ZUS ZFA) – podstawę prowadzenia działalności – wpis do ewidencji nr [...] wydany przez Burmistrza Miasta P.

Jako osoba ubezpieczona z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej skarżący zgłosił się jedynie do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego

w następujących okresach: od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 30 czerwca 1999 r.,

od dnia 16 sierpnia 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r., od dnia 1 września 2000 r.

do dnia 31 stycznia 2001 r., od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2001 r., od dnia 1 września 2001 r. do dnia 30 kwietnia 2002 r., brak zgłoszenia do dnia 31 lipca 2002 r., od dnia 1 września 2002 r. do dnia 5 stycznia 2003 r., od dnia 3 marca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r., od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 31 lipca 2004 r., od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 lipca 2005 r., od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 31 maja 2006 r., od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r., od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 6 maja 2007 r., od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 października 2007 r.

Od dnia 1 stycznia 1999 r. skarżący spełniał warunki do wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych.

Ponadto ustalono, na podstawie pisma ZUS, iż Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w G. udzielił informacji, że skarżący zgłosił zawieszenie działalności gospodarczej w latach 2000 – 2005 w następujących okresach: od dnia 1 sierpnia 2000 r. do dnia 1 września 2000 r., od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 28 lutego 2001 r., od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 1 kwietnia 2001 r., od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 1 września 2001 r., od dnia 1 maja 2002 r. do dnia 30 maja 2002 r., od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 1 września 2002 r., od dnia 6 stycznia 2003 r. do dnia 3 marca 2003 r., od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 1 sierpnia 2003 r., od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 1 września 2004 r., od dnia 1 sierpnia 2005 r. do dnia 8 września 2005 r.

Jednocześnie wskazano, iż w dokumentach rozliczeniowych za miesiące: sierpień2000 r., luty – marzec 2001 r., sierpień 2001 r., lipiec 2002 r., sierpień 2004 r., sierpień 2005 r., styczeń 2006 r., czerwiec – lipiec 2006 r., maj 2007 r., w których skarżący wyrejestrował się z ubezpieczenia zdrowotnego, rozliczone zostały składki za zgłoszonego do ubezpieczeń pracownika.

Skarżący nie skorzystał z prawa wglądu do zgromadzonej w jego sprawie dokumentacji, natomiast w korespondencji z dnia 19 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 27 września 2010 r. złożył wyjaśnienia dotyczące okresu prowadzenia działalności pozarolniczej. Podał między innymi, że "zawieszenia – wyrejestrowanie działalności zakładu spowodowane było brakiem zamówień, dużą sezonowością usług. Dlatego też w okresach kiedy zamówień nie było działalność zostawała zawieszona – wyrejestrowana". Oddział NFZ odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazał, że istotą działalności jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Tak więc okresowa przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowana sezonowością nie jest wystarczającym powodem do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Nieuzyskiwanie przychodów nie świadczy o nieprowadzeniu działalności pozarolniczej, a brak przychodu z działalności nie stanowi przesłanki wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Podkreślono również, że w okresach, w których skarżący wyrejestrowywał się

z ubezpieczenia zdrowotnego, rozliczone zostały składki za zgłoszonego do ubezpieczeń pracownika. W konsekwencji stwierdzono, że nie można uznać,

by skarżący, jako przedsiębiorca zatrudniający pracownika, nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach, w których dokonywał zawieszenia tej działalności.

W związku z powyższymi ustaleniami, Dyrektor Oddziału NFZ decyzją

z dnia [...] października 2010 r. stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej zarejestrowanej pod nr wpisu [...] okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia

31 października 2007 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż Dyrektor Oddziału NFZ stwierdził objęcie go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w podanym wyżej okresie pomimo tego, że osoby objęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie opłacają składki, jeżeli spełniają warunki zawarte w art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach, czyli ich dochody nie przekroczyły wysokości minimalnego wynagrodzenia i warunków określonych w pkt 2 tego przepisu. Dodał, że organ wydając decyzję pominął fakt opłacania w okresie w niej wskazanym podatku dochodowego w formie karty podatkowej. Skarżący wskazał, że skoro nie był zobowiązany do uiszczania składki zdrowotnej w okresie prowadzenia działalności pozarolniczej, to tym bardziej nie powinien opłacać tej składki w okresie zawieszenia działalności. Ponadto wskazał, iż emeryturę pobiera od około 30 lat i nigdy nie przekraczała ona minimalnej krajowej.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Prezes NFZ wskazał, że posiadanie przez skarżącego uprawnień emerytalnych, nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie

z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Ponadto w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa

w art. 9 ust. 1 (art. 8 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

Prezes NFZ zauważył, iż zgodnie z art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach oraz art. 24 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ - składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę, której świadczenie emerytalne lub rentowne nie przekracza miesięcznie kwoty minimalnego wynagrodzenia (zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym - najniższego wynagrodzenia), od tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa

w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) (prowadzenie działalności gospodarczej), w przypadku, gdy osoba ta:

1) uzyskuje dodatkowe przychody z tego tytułu (z działalności gospodarczej)

w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie 50% kwoty najniższej emerytury lub

2) opłaca podatek dochodowy w formie karty podatkowej.

Podkreślił, iż kwestia opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie należy do kompetencji Narodowego Funduszu Zdrowia, a organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne dla skarżącego, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Zaznaczono również, że decyzja Dyrektora Oddziału NFZ z dnia

[...] października 2010 r., jest jedynie potwierdzeniem faktu objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej zarejestrowanej pod nr wpisu [...] w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2007 r.

W tym stanie sprawy, Prezes NFZ uznał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału NFZ, gdyż zgodnie z art. 109

ust. 2 ustawy o świadczeniach, sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zarzucił rozstrzygnięciu Prezesa NFZ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7, art. 9 oraz art. 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 8 pkt 1 lit. c) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Postawił nadto zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej.

Skarżący podał, że nie został należycie pouczony, stosownie do art. 9 k.p.a, o konieczności przedstawienia innych dowodów nieprowadzenia działalności, poza wnioskami do ZUS i US o zawieszenie. Wskazał, że "oczywistym jest, że następstwem zawieszenia działalności było nieuzyskiwanie przeze mnie jakichkolwiek przychodów. Prezes NFZ nie przedstawił żadnych dowodów, czy też okoliczności przeczących moim wyjaśnieniom, wskazującym, że w przedmiotowym okresie nie prowadziłem działalności". Nadto zaznaczył, iż Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję stwierdził objęcie jego osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym pomimo tego,

"że osoby objęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie opłacają składki, jeżeli spełniają warunku zawarte

w art. 82 ust. 8, czyli ich dochody nie przekroczyły wysokości minimalnego wynagrodzenia i warunków określonych w pkt 2".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Co istotne, zwłaszcza na tle niniejszej sprawy, sądy administracyjne nie oceniają rozstrzygnięć organu administracji po kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatrują sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Na wstępie podnieść trzeba, że organy administracji, wydając zaskarżoną decyzję były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika, w szczególności, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje nie spełniają omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, pozwala na stwierdzenie, iż organy nie ustaliły w sposób precyzyjny stanu faktycznego sprawy oraz - w szczególności - nie ustosunkowały się do wskazywanych przez stronę okoliczności i informacji związanych ze zgłaszanymi "przerwami" (zawieszeniem) działalności gospodarczej. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że - jak to ujęto w decyzji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r., a powtórzono w zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ – "z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez ZUS w Urzędzie Skarbowym w G. wynika, że skarżący zgłaszał wielokrotnie w latach 2000-2005 zawieszenie działalności gospodarczej (...)". Dotyczyło to okresów: od dnia 1 sierpnia 2000 r. do dnia 1 września 2000 r., od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 28 lutego 2001 r., od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 1 kwietnia 2001 r., od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 1 września 2001 r., od dnia 1 maja 2002 r. do dnia 30 maja 2002 r., od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 1 września 2002 r., od dnia 6 stycznia 2003 r. do dnia 3 marca 2003 r., od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 1 sierpnia 2003 r., od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 1 września 2004 r., od dnia 1 sierpnia 2005 r. do dnia 8 września 2005 r.

Mimo tak istotnej informacji, organy nie odniosły się do tych ustaleń i nie wyjaśniły w przekonywujący sposób, dlaczego okresów tych nie uwzględniły jako przerw w działalności gospodarczej skarżącego - w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 sierpnia 2007 r., tj. w objętym skarżącego okresie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej pozarolniczej. Co prawda obydwa organy wskazały w swoich decyzjach, że w dokumentach rozliczeniowych za miesiące: sierpień 2000 r., luty – marzec 2001 r., sierpień 2001 r., lipiec 2002 r., sierpień 2004 r., sierpień 2005 r., styczeń 2006 r., czerwiec – lipiec 2006 r., maj 2007 r., w których skarżący wyrejestrował się z ubezpieczenia zdrowotnego, rozliczone zostały składki za zgłoszonego do ubezpieczeń pracownika, co spowodowało, że "nie można uznać, że Pan J. Z. jako przedsiębiorca zatrudniający pracownika nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach w których dokonywał zawieszenia działalności gospodarczej", to jednak zauważyć należy, że już choćby z prostego porównanie tych okresów wynika, że organy nie odniosły się do wszystkich wymienionych okresów i tym samym nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w aspekcie ewentualnych przerw w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

Przyjmując bowiem nawet za organem I instancji, że w miesiącach: sierpień 2000 r., luty – marzec 2001 r., sierpień 2001 r., lipiec 2002 r., sierpień 2004 r., sierpień 2005 r., styczeń 2006 r., czerwiec – lipiec 2006 r., maj 2007 r., rozliczone zostały przez skarżącego składki za zgłoszonego do ubezpieczeń pracownika i tym samym nie można było uznać, że skarżący w tych okresach skutecznie zawiesił działalność gospodarczą, to należało co najmniej wyjaśnić i odnieść się w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uznano zawieszenia działalności gospodarczej skarżącego w pozostałych okresach wskazanych przez Urząd Skarbowy, tj. od 1 maja 2002 r. do 30 maja 2002 r.; od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 1 września 2002 r., od dnia 6 stycznia 2003 r. do dnia 3 marca 2003 r. oraz od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 1 sierpnia 2003 r.

Inaczej mówiąc, skoro Urząd Skarbowy wskazał, że w wymienionych wyżej okresach skarżący dokonał zawieszenia działalności gospodarczej i nie opłacał w tych okresach składek do ubezpieczeń pracownika, to należało konsekwentnie podać przyczyny, z jakich powodów tych okresów organ nie zaliczył na poczet przerw w działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego Sąd ubocznie stwierdza, że akta administracyjne sprawy są niekompletne, gdyż nie ma w nich tak istotnego dokumentu z Urzędu Skarbowego, jak potwierdzenie okresów zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącego (w odróżnieniu od takich dokumentów, jak decyzje Urzędu Skarbowego dotyczące ustalenia wysokości karty podatkowej na rok podatkowy 2007); informacje na ten temat można jedynie wywieść z "postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez ZUS".

Co należy podkreślić, próby zweryfikowania tych informacji nie podjął także Prezes NFZ jako organ odwoławczy, który winien i mógł podniesione przez Sąd kwestie wyjaśnić, zgodnie z zasadą dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i w jej całokształcie.

Sąd orzekający nie mógł przyjąć za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego na powyższą okoliczność stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu, że "określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej spowodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona do czasu jej wykreślenia z ewidencji (...)".

W ocenie Sądu obowiązek weryfikacji takich informacji strony spoczywał na organach administracji, a zwłaszcza na organie II instancji, skoro skarżący konsekwentnie wskazywał – począwszy od oświadczenia z dnia 27 września 2010 r. – że w przypisanym mu okresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zawieszał działalność gospodarczą. Dodać należy, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z powoływaną przez organ zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu nie jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawia strona. Inaczej mówiąc, realizując zasady, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej, to przede wszystkim organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Inaczej mówiąc, Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd judykatury, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por. wyrok NSA z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, NSA nr 2/1988, poz. 82, oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, str. 104 i cytowana tam literatura). Tymczasem, jak już wskazano wcześniej, organy mając informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. o tym, że skarżący zawieszał działalność gospodarczą, nie dołożyły jakichkolwiek starań aby precyzyjnie wyjaśnić, jakich to okresów dotyczyło i czy zawieszenie to może mieć prawne znaczenie z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy o objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego.

Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę, że do 20 września 2008 r. (tj. z dniem wejścia w życie art. 14 a ustawy z dniem 20 września 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - ustawą z dnia 19 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który to przepis usankcjonował możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przez przedsiębiorcę niezatrudniającego pracowników), przedsiębiorca mógł skorygować czasokres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poprzez przedstawienie takich dowodów, które prowadziły do obalenia domniemania takiej działalności wynikające z wpisu do ewidencji.

Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, to fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok NSA 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 70/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 287/06). Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Ocena czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być poprzedzona ustaleniem, czy w okresie, w którym skarżący zgłosił zawieszenie prowadzenia działalności, faktycznie działalność ta w ogóle nie była prowadzona (por. wyrok z dnia 25 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1008/08, Lex 560211).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem dokładnie wyjaśnić okres podlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z uwzględnieniem zasadności wskazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przerw w prowadzonej działalności gospodarczej.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.