II OSK 2000/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-13	
Data wpływu	2010-09-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 355/10	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 92 poz 880; art. 27 ust. 1 i at. 33 i art. 118 ust. 1; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody	
Sentencja
Dnia 13 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 355/10 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków prowadzenia robót oddalono skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 355/10 oddalił skargę J. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków prowadzenia robót.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania J. Ż., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono uzgodnienia warunków prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pn. "Mała Elektrownia Wodna Tylmanowa na rzece Dunajec w km 144+850".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. Ż. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o ustalenie warunków prowadzenia robót dla powołanego wyżej przedsięwzięcia. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił uzgodnienia warunków prowadzenia robót dla tego przedsięwzięcia, wskazując na zagrożenia dla środowiska przyrodniczego doliny Dunajca, jakie mogłaby spowodować realizacja elektrowni, której lokalizacja znajduje się w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i w otulinie Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 "Ostoja Popradzka" (PLH 120019), a także potencjalnego obszaru Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami", który został zaproponowany do objęcia ochroną z uwagi na rzadkie gatunki ryb oraz cenne siedliska przyrodnicze związane z rzekami górskimi.

Wojewoda wskazał, że z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż inwestycja może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru "Środkowy Dunajec z dopływami", a zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.), zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.

Organ podniósł, że parametry przewidzianej do realizacji w ramach przedsięwzięcia przepławki nie odpowiadają minimalnym wymaganiom, które wynikają z potrzeby pokonywania piętrzenia przez gatunki ryb wędrownych (troć wędrowna, łosoś, jesiotr), wobec czego będzie utrudniona bądź uniemożliwiona migracja ryb dwuśrodowiskowych, których restytucję w Dunajcu prowadzi się w ramach "Programu restytucji ryb anadromicznych". Parametry przepławki są niewłaściwe także z punktu widzenia ochrony innych gatunków ryb, w tym gatunków wymienianych w załączniku II Dyrektywy Siedliskowej (brzanki i głowacza białopłetwego) dla których ochrony zaproponowano obszar Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania J. Ż., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego. Organ drugiej instancji wskazał, że w ramach planowanego przedsięwzięcia przewiduje się budowę jazu piętrzącego o wysokości 1,2 m, podwyższonego dodatkowo powłoką wypełnioną wodą o średnicy 3 m (tzw. jaz powłokowy), co daje całkowitą wysokość piętrzenia ok. 4 m. Wraz z piętrzeniem planowana jest budowa m.in. upustu płuczącego, ujęcia wody, kanału odpływowego, budynku małej elektrowni wodnej oraz przepławki dla ryb. Podstawowym oddziaływaniem przedsięwzięcia w kontekście wód powierzchniowych i gruntowych jest piętrzenie wód Dunajca i utworzenie sztucznego zbiornika poprzez zalanie terenów powyżej jazu. Budowa jazu spowoduje również zmniejszenie szybkości prądu rzecznego na odcinku ok. 700 m, co może spowodować zmiany przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że planowane prace miałyby miejsce w dolinie rzeki Dunajec, objętej w rejonie inwestycji ochroną w formie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, otuliny Popradzkiego Parku Krajobrazowego, a także obszarów Natura 2000: "Ostoja Popradzka" i "Środkowy Dunajec z dopływami". Powołując się na sporządzony w sprawie "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", wskazał, iż w Dunajcu występuje szereg gatunków cennych ryb, w tym: brzanka, boleń, głowacz białopłetwy, a gatunki te wymienione zostały w załączniku II i IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE L Nr 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7), tzw. "dyrektywy siedliskowej".

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe przedsięwzięcie wiąże się z prowadzeniem robót zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych i wymaga uzyskania decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia takich warunków prowadzenia robót, które zminimalizowałyby zmiany stosunków wodnych związane z utworzeniem cofki i zalaniem terenów powyżej jazu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł, iż w myśl art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska może dokonać ustalenia warunków prowadzenia robót mogących zmienić stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, jak również odmówić takiego ustalenia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, aby uniknąć naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny.

Organ za bezzasadny uznał zarzut strony skarżącej, że planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie, który w dniu wydania skarżonej decyzji, nie był objęty ochroną w postaci obszaru Natura 2000. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o ochronie przyrody, za obszary Natura 2000 uważa się obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, a więc obszary zaproponowane przez Polskę i zatwierdzone przez Komisję Europejską w drodze decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że obszary te są objęte ochroną, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, już z dniem umieszczenia na liście obszarów proponowanych, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy.

Za nieuprawniony organ odwoławczy uznał także zarzut skarżącego, że lokalizacja elektrowni w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie mogła stanowić przesłanki wykluczającej jej dopuszczalność w sytuacji, gdy ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała niekorzystnego wpływu przedsięwzięcia na przyrodę tego Obszaru. Zdaniem organu wystarczającą przesłanką do wykluczenia realizacji przedmiotowej inwestycji, a zatem i robót związanych z jej realizacją są zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Nr 92/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 806, poz. 4862 ze zm.), a więc zakaz niszczenia miejsc rozrodu zwierząt i tarlisk oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że autorzy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzili, iż prace związane z realizacją przedmiotowej elektrowni wodnej spowodują zniszczenie siedlisk ryb występujących w Dunajcu (str. 67, 75 - 76 raportu) oraz zmianę stosunków wodnych (str. 72 - 75 raportu). Powyżej zapory nastąpi zmiana charakteru wód z płynących na stagnujące, co z kolei spowoduje zmianę warunków siedliskowych dla fauny i flory rzeki (str. 73 raportu). Jednocześnie organ podniósł, że budowa jazu na rzece, rozdzielając populacje organizmów wodnych na dwie subpopulacje: powyżej i poniżej przegrody, uniemożliwi im łączność i swobodne przemieszczanie się, co wpłynie na populację ryb w rzece.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł J. Ż.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między organami orzekającymi, a skarżącym jest dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia (decyzji) na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze konsekwentnie podnosił, że przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować, nie jest żadną z robót wymagającą decyzji określonej w powołanym powyżej przepisie, gdyż jego zamiarem nie jest regulacja wód, ani budowa wałów przeciwpowodziowych, ani wykonywanie robót melioracyjnych, ani też wykonywanie odwodnień budowlanych. Przedsięwzięcie przedmiotowe, w ocenie skarżącego, nie jest również "robotą ziemną zmieniającą stosunki wodne" w rozumieniu art. 118 ust. 1 powołanej ustawy, zaś organy orzekające w sprawie nie wykazały, że występuje którakolwiek przesłanka określona przez wymieniony przepis.

W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której dokonały prawidłowych ustaleń, że zakres przedmiotowy określonych robót związanych z realizacją zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia spowoduje zmianę stosunków wodnych. W ocenie Sądu przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres przedmiotowy robót uzasadnia obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Za nieuprawniony Sąd uznał także zarzut objęcia ochroną, o której stanowi art. 33 ust.1 tej ustawy, obszarów proponowanych do zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Przepis art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zakaz powyższy stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie przyrody. Polska z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej jako państwo członkowskie przyjęła na siebie zobowiązania i regulacje wynikające z postanowień Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia. Takim aktem jest w szczególności Traktat z dnia 25 marca 1957 r. ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C, Nr 321E, str. 37), który w art. 249 wymienia akty prawa, stanowione przez instytucje Wspólnoty. Jednym w nich jest dyrektywa, uregulowana jako akt adresowany do państw członkowskich, określająca cele lub zadania, które powinny zostać osiągnięte oraz czas, w którym państwo winno zrealizować te cele. Realizacja dyrektywy przez państwo członkowskie polega na wydaniu odpowiednich aktów prawa wewnętrznego, przy zachowaniu pewnych wymogów, które zostały sformułowane w orzecznictwie ETS. Zatem państwo członkowskie zobowiązane jest wydać w celu implementacji dyrektywy przepis prawa o charakterze ogólnie obowiązującym.

W omawianym zakresie została wydana dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L Nr 206/1992, s. 7), zwana "dyrektywą siedliskową", na której podstawie została powołana do życia Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000, obejmująca obiekty wymagające ochrony i określone w załącznikach do dyrektywy (typy siedlisk naturalnych oraz gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony). Obiekty te wyznaczane są przez poszczególne państwa członkowskie na podstawie krajowych regulacji, jednakże kryteria tego procesu zostały określone w Załączniku III do dyrektywy siedliskowej. Kwalifikacja ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym państwo członkowskie proponuje wykaz terenów ze względu na występujące tam typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, następnie jest przeprowadzana ocena znaczenia dla Wspólnoty obiektów zamieszczonych na listach krajowych. Komisja Europejska w porozumieniu z państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to projekt następnie musi zostać zatwierdzony przez Komisję. Przy czym wraz z zatwierdzeniem przez Komisję teren taki podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej przez dyrektywę siedliskową, natomiast państwo członkowskie maksymalnie w ciągu 6 lat musi wyznaczyć taki teren jako obszar ochronny.

Polska dokonując implementacji dyrektywy siedliskowej na grunt norm prawa polskiego zawarła rozstrzygnięcie dalej chroniące przyrodę, niż regulacja unijna, co jest dopuszczalne. Art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów, proponowanych przez Polskę do objęcia ochroną siedliskową, nie zaś jak stanowi dyrektywa, od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk "Natura 2000" są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny. ETS wielokrotnie określał treść i zasięg "zasady ostrożności" jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska. W wyroku z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 (Zb. Orz. 2006, s. I-8445) ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 ww. dyrektywy Rady 92/43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów oraz wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym.

W kontekście powyższych rozważań oraz wiążącego Rzeczpospolitą Polską orzecznictwa wspólnotowego, Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z zasadami wyrażonymi w Konstytucji, zwłaszcza zaś jej art. 2 oraz art. 7.

Sąd zauważył ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowiąc o obowiązku uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalającej warunki prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej, obowiązek ten odniósł do robót wykonywanych "na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych". Pojęcie "terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych", jakim posłużył się prawodawca, nie jest bezpośrednio definiowane na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Z pewnością za tereny o szczególnych wartościach przyrodniczych będą mogły być uznane tereny, na których znajdują się obszarowe formy ochrony przyrody określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9 ustawy. Nie są to jednak jedyne takie obszary. Za tak szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawiają wymienione w tym przepisie właściwości, jakimi powinny się one charakteryzować, a katalog ten ma charakter przykładowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "zwłaszcza na terenach". Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że o wystąpieniu przesłanek obligujących do uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska (do dnia 15 listopada 2008 r. decyzji wojewody), ustalającej warunki prowadzenia wymienionych w tym przepisie robót, istotne znaczenie mają wartości przyrodnicze występujące na terenie, wskazanym jako miejsce prowadzenia robót, bez względu na to, czy objęte one zostały formami ochrony przyrody przewidzianymi w ustawie o ochronie przyrody.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja jest związana z wykonaniem robót, które mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na tereny o szczególnych wartościach przyrodniczych. Za nieuprawniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był do działania w granicach swojej właściwości i kompetencji, co w tym przypadku ogranicza się do kwestii związanych z ochroną przyrody w związku z prowadzeniem robót, wymienionych w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. Ż. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

* art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez oparcie wyroku na przesłankach pozaprawnych,

* art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zamierzone przedsięwzięcie wymaga określonej decyzji, a w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu,

* art. 33 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nigdzie nie ogłoszony projekt utworzenia obszaru Natura 2000 może mieć charakter powszechnie wiążący,

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa materialnego,

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji

nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na

wynik sprawy,

* art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędne zastosowanie,

* art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

* art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że art. 118 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że organ administracji "ustala" warunki prowadzenia określonych tam robót. Określenie "ustala" ma charakter imperatywny i inaczej mówiąc oznacza ono, że organ administracji musi ustalić te warunki, zwłaszcza wobec wiążącego charakteru decyzji środowiskowej. Nie wolno mu ich odmówić. Tymczasem sąd orzekając w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zbadał, czy organy orzekające w sprawie mogły odmówić ustalenia warunków prowadzenia tych robót. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie pozwala na kasacyjną kontrolę jego zasadności. Brak odniesienia się do argumentacji skargi prowadzi do wniosku, że sąd tych argumentów w ogóle nie badał, co należy traktować jako rażące uchybienie obowiązkowi wyjaśnienia stanu sprawy i naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok rażąco narusza także zasady wypowiedziane w art. 33 ust. 1-2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji. Przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego żaden organ administracji nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 33 ust. 2, tj. że: toczy się procedura zmierzająca do utworzenia obszaru Natura 2000

pod nazwą "Środkowy Dunajec z dopływami", zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie znajduje się w granicach wspomnianego (projektowanego) obszaru Natura 2000. Ochrona ta musi natomiast być realizowana w sposób zgodny ze standardami praworządności, co podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd przyjął natomiast, że podstawą decyzji administracyjnej mogą być nigdzie nie publikowane ustalenia organów administracji publicznej, co rażąco koliduje z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji.

Zarówno organy orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny w zaskarżonym

wyroku nie dostrzegły również, że wspomniany art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nakazuje do tworzonych (projektowanych) obszarów Natura 2000 stosować rygory dotyczące istniejących obszarów tylko "odpowiednio", a więc na pewno nie tak samo. Pomimo, że argument ten był podnoszony w skardze, sąd w ogóle się do niego nie odniósł.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w ocenie skarżącego polega na oparciu wyroku na okolicznościach, które nie znajdują pokrycia w aktach sprawy. Pomimo, że żaden organ orzekający w sprawie nie wykazał przesłanek stosowania art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, sąd administracyjny bezpodstawnie przyjął, że takowe przesłanki w sprawie zachodzą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zamierzone przedsięwzięcie wymaga określonej decyzji, a w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres przedmiotowy robót przy realizacji elektrowni wodnej uzasadnia obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowiąc o obowiązku uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalającej warunki prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej, obowiązek ten odniósł do "innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych".

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły prawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której przyjęły, że zakres przedmiotowy robót związanych z realizacją elektrowni wodnej spowoduje zmianę stosunków wodnych. Fakt powyższy potwierdzają w szczególności ustalenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym jednoznacznie stwierdzono, że roboty związane z realizacją przedmiotowej elektrowni spowodują zmianę stosunków wodnych (str. 72 - 75 raportu) i w konsekwencji zniszczenie siedlisk ryb występujących w Dunajcu (str. 67, 75 - 76 Raportu) oraz zmianę warunków siedliskowych dla fauny i flory rzeki (str. 73 raportu). Budowa natomiast jazu na rzece, rozdzielając populacje organizmów wodnych na dwie subpopulacje: powyżej i poniżej przegrody, uniemożliwi im łączność i swobodne przemieszczanie się, co wpłynie na populację ryb w rzece.

Nie może budzić wątpliwości, że spełniony został także drugi warunek z art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to jest prowadzenie robot zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych. Organy orzekające i Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że o wystąpieniu przesłanek obligujących do uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ustalającej warunki prowadzenia wymienionych w tym przepisie robót, istotne znaczenie mają wartości przyrodnicze występujące na terenie, wskazanym jako miejsce prowadzenia robót, niezależnie od tego czy objęte zostały formami ochrony przyrody przewidzianymi w ustawie o ochronie przyrody. O tym, że planowana budowa elektrowni wodnej ma być realizowana na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych przesadza już sam fakt, że jest on położony w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i w otulinie Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 "Ostoja Popradzka" (PLH 120019).

Zlokalizowanie ponadto przedmiotowej inwestycji na obszarze potencjalnego obszaru Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami", który został zaproponowany do objęcia ochroną z uwagi na rzadkie gatunki ryb oraz cenne siedliska przyrodnicze związane z rzekami górskimi nie ma charakteru przesądzającego. W żadnym przypadku nie można jednak zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wyrok został oparty na przesłankach pozaprawnych, naruszając art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji, a także art. 33 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nigdzie nie ogłoszony projekt utworzenia obszaru Natura 2000 może mieć charakter powszechnie wiążący. Związanie organów wynikające z zaproponowania do objęcia ochroną obszaru Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami", z uwagi na rzadkie gatunki ryb oraz cenne siedliska przyrodnicze związane z rzekami górskimi, wynika z art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, który stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zakaz powyższy stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie przyrody. Art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów, proponowanych przez Polskę do objęcia ochroną siedliskową, a nie od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską.

Prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa materialnego przesądza o bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej nie wykazano również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się w tym zakresie na naruszenie zasad zawartych w k.p.a., z ogólnikowym wskazaniem art. 6, 7-10, 104, 107 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające ze wskazanego przepisu, a w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśnia stan sprawy oraz podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.