II GSK 823/08 - Postanowienie

Data orzeczenia	2009-03-31	
Data wpływu	2008-08-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Zielińska /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Gronowski
Tadeusz Cysek	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 266/08	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800; art. 25 ust. 4 ,art. 40 ust. 4, art. 206 ust. 2; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz "P." Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 266/08 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 266/08, odrzucił skargę P. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej: "P.") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. (zwaną dalej "decyzją SMP") Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (dalej także "usługa MVCT"), wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej: "P.t.", polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P.

Pismami z dnia 26 września 2006 r. oraz z dnia 27 września 2006 r., skarżąca spółka przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stosowanych opłat w oparciu o ponoszone koszty świadczenia usługi.

W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...], (dalej także "decyzja MTR"), na podstawie której działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 P.t., nałożył na skarżącego operatora obowiązki:

dostosowania stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT, niezróżnicowanej ze względu na porę i rodzaj dnia, do poziomu 40 gr/min., od dnia 1 maja 2007 r.;

dostosowania powyższej stawki do poziomu 21,62 gr/min. zgodnie z harmonogramem wskazanym w tym punkcie decyzji;

corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, w terminie 100 (stu) dni kalendarzowych od zakończenia ww. roku.

W uzasadnieniu Prezes UKE stwierdził, iż z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy oceną organu a uzasadnieniem wysokości stawek przedstawionym przez skarżącą spółkę, należało uznać za zasadne zobowiązanie skarżącej do dostosowania ww. opłat za usługę zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Organ przedstawił ponadto w decyzji szczegółowe uzasadnienie wysokości stawek z tytułu świadczenia usługi MVCT w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 4 P.t.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji skarżąca spółka, złożyła do Prezesa UKE wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 P.t., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Prezes UKE stwierdził, iż decyzją nakładającą na P. Sp. z o.o. obowiązki regulacyjne była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Jednym z nich był obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi (art. 40 ustawy P.t.). Zdaniem organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. była jedynie rozstrzygnięciem w kwestii wykonania przez P. obowiązku nałożonego ww. decyzją SMP, a także wypełnieniem uprawnień nadanych Prezesowi UKE w art. 40 ust. 4 P.t. Prezes UKE stwierdził, iż decyzja MTR nie nakłada na skarżącą P. żadnych obowiązków regulacyjnych, wobec czego nie ma do niej zastosowania przepis art. 15 P.t., a co za tym idzie także art. 18 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., złożonej przez P. zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, spółka podniosła m.in., iż przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne wprost określają katalog obowiązków, które są obowiązkami regulacyjnymi. Zdaniem skarżącego operatora obowiązkami regulacyjnymi są – zgodnie z przepisem art. 40 P.t. – obowiązki określone na gruncie art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy. W ocenie strony skarżącej przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do tego, iż na gruncie art. 40 P.t. zostały określone dwa obowiązki regulacyjne. Spółka stwierdziła, iż Prezes UKE powinien zastosować do zaskarżonej decyzji odpowiednie przepisy mające zastosowanie do decyzji dotyczących obowiązków regulacyjnych. W ocenie Spółki istnieją poważne wątpliwości, co do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z art. 206 ust. 2 P.t., od decyzji w sprawach m.in. nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że z art. 184 Konstytucji RP wynika, iż właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Sąd przyjął, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało wyraźnie potwierdzone w treści przepisu art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.".

Na gruncie definicji "sprawy cywilnej" zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: "k.p.c"). rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych, które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. Według dyspozycji przepisu art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 206 ust. 2 P.t. od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Decyzje Prezesa UKE, z wyjątkiem tych wymienionych w art. 206 ust. 2, są weryfikowane w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podstawą do nałożenia obowiązków regulacyjnych są postanowienia art. 25 w ust. 4 P.t.

Jak wskazał Sąd, w doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż przepis art. 206 ust. 2 cyt. ustawy należy interpretować z uwzględnieniem postanowień unijnych dyrektyw w sprawach łączności elektronicznej, które traktują wszystkie decyzje w sprawie obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób.

Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4 P.t., w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie art. 40 ust. 1 P.t.

Sąd uznał, że ogólnie przepis art. 40 cyt. ustawy przewiduje nakładanie obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązek regulacyjny określony w art. 40 ust. 1 P.t. polega na ustalaniu opłat w oparciu o ponoszone koszty, zaś obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 4 polega na pewnej korekcie, a więc zmianie tego obowiązku polegającego na nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat. Pomimo braku ustawowej definicji pojęcia "obowiązek regulacyjny", Sąd zgodził się ze skarżącą spółką, iż obowiązki regulacyjne to obowiązki nakładane przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym, które jako wymienione w przepisach wskazanych expressis verbis w art. 25 ust. 4 ustawy, zapewnić mają przede wszystkim stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen wspomnianych usług.

Sąd przyjął, że wbrew twierdzeniom Prezesa UKE decyzją w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego w zakresie dostosowania stawek opłat, nie jest wyłącznie decyzja Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r., ale również decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4 P.t., a więc decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., w której Prezes UKE dokonał istotnej korekty (zmiany) nałożonego wcześniej obowiązku regulacyjnego i związanego z ustaleniem stawek opłaty z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.

Sąd uznał, że od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści, przysługiwało – na podstawie art. 206 ust. 2 P.t. - odwołanie do sądu powszechnego, albowiem decyzja ta należy do decyzji w sprawie obowiązku regulacyjnego.

Zdaniem Sądu nielogicznym byłoby przyjęcie tezy, że sąd powszechny (sąd ochrony konkurencji i konsumentów) właściwy jest wyłącznie w zakresie oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 P.t., zaś sąd administracyjny – w zakresie decyzji nakładającej obowiązek dostosowania opłat na podstawie art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, pomimo, że decyzje te są ze sobą integralnie związane i przy ich rozpatrzeniu należy brać pod uwagę identyczne cele, które mają przyczynić się do stworzenia warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Sąd uznał, iż skarga złożona przez P. Sp. z o.o. została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji wydanych w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

(i) art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 47957 pkt 1 k.p.c, poprzez odrzucenie skargi na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], mimo, że decyzja ta nie podlega kognicji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ("SOKiK");

(ii) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do decyzji Prezesa UKE z [...] listopada 2007 r., przy równoczesnym skoncentrowaniu się praktycznie wyłącznie na rozważaniach dotyczących decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wykładnia art. 40 P.t. dokonana przez WSA w W. jest prawidłowa. Zdaniem Spółki treść art. 25 ust. 4 P.t. wskazuje, że decyzją w sprawie nałożenia obowiązków regulacyjnych w rozumieniu art. 206 ust. 2 P.t. jest zarówno decyzja nakładająca obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty (art. 40 ust. 1 P.t.), jak i decyzja nakładająca obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat (art. 40 ust. 4 P.t.). Trafny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż od decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. przysługiwało odwołanie do SOKiK, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Spółki decyzja Prezesa UKE z [...] listopada 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem z uwagi na właściwość SOKiK, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był w tej sprawie niedopuszczalny. Prezes UKE winien zatem wydać postanowienie z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a nie decyzję z art. 138 § 1 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środków wskazanych w art. 127 k.p.a., w niczym nie przesądza kwestii dopuszczalności odwołania wnoszonego do SOKiK. Zdaniem Spółki, o ile nie ma wątpliwości, że kognicji SOKiK podlega decyzja Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. o tyle wątpliwości mogą dotyczyć tego, czy kognicja ta rozciąga się także na decyzję wydaną przez Prezesa UKE w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja z dnia [...] listopada 2007 r., jako niewymieniona wyraźnie w katalogu decyzji z art. 206 ust. 2 P.t., powinna podlegać ocenie sądu administracyjnego na ogólnych zasadach przewidzianych w p.p.s.a. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której SOKiK rozpatrzy jedynie odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2007 r., nie uznając jednak swej właściwości w zakresie kontroli decyzji z [...] listopada 2007 r.

Spółka wskazała ponadto, że rozważając charakter obowiązków nakładanych przez organ na podstawie art. 40 ust. 4 P.t., Sąd I instancji koncentruje swe rozważania na decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Spółki Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów dla których odrzucił skargę na decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2007 r. Nie jest przy tym oczywiste, iż właściwość SOKiK w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007. r. automatycznie skutkować powinna odrzuceniem przez sąd administracyjny skargi na decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2007 r.

W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wskazał naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez obrazę:

• przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 ust. 2 P.t., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na odrzuceniu skargi mimo, iż zaskarżona decyzja nie była decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny w rozumieniu P.t., a co za tym idzie, do rozpoznania skargi nie był właściwy sąd ochrony konkurencji i konsumentów,

• przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na odrzuceniu skargi mimo, iż do jej rozpoznania był właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaś sąd powszechny

• przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na wadliwym sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia postanowienia poprzez wskazanie wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej dokładnego wyjaśnienia, a także niedostateczne przedstawienie stanu sprawy i stanowisk stron,

• przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 40 ust. 4 P.t. w zw. z art. 25 ust. 4 P.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem regulacyjnym, a zaskarżona decyzja jest decyzją w przedmiocie zmiany obowiązków regulacyjnych.

Prezes UKE uważa inaczej niż Sąd I instancji, że "obowiązek" wynikający z art. 40 ust, 4 P.t. nie jest obowiązkiem regulacyjnym w rozumieniu art. 206 ust. 2 P.t. Zaskarżona decyzja nie jest decyzją w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wyznaczenia przedsiębiorcy o znaczącej pozycji na rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych. Prezes UKE stoi też na stanowisku, iż decyzja nie wymaga postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego oraz nie jest wydawana w porozumieniu z Prezesem UOKiK.

Zdaniem Prezesa UKE sądem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od zaskarżonej decyzji jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wspomniana decyzja nie należy do tych nielicznych decyzji administracyjnych, od których środki odwoławcze rozpoznaje sąd powszechny.

Zdaniem organu nie można wykluczyć, iż w sprawie niniejszej występuje istotne zagadnienie prawne, co również uzasadnia pogląd o konieczności poddania rozstrzygnięcia Sądu I instancji dodatkowej kontroli instancyjnej.

Zgodnie z treścią art. 206 ust. 2 P.t. od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. O tym, że nałożone decyzją MTR obowiązki nie są obowiązkami regulacyjnymi świadczy struktura przepisu 40 P.t. oraz treść jego poszczególnych zapisów. Sąd I instancji nie dostrzegł podobieństwa przepisu art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 P.t. Mimo, że oba przepisy pozwalają na nałożenie odpowiedniego obowiązku decyzja wydawana na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 P.t., w wykonaniu obowiązku przygotowania oferty ramowej, mimo że nakłada na operatora określone obowiązki, nie jest traktowana jako nakładająca, zmieniająca lub znosząca obowiązek regulacyjny i podlega kontroli przez sądy administracyjne, nie zaś sądy powszechne.

Organ wskazał, że ponieważ zaskarżona decyzja nie nakłada obowiązków regulacyjnych w rozumieniu art. 206 ust. 2 P.t. do jej rozpoznania właściwe pozostają sądy administracyjne. W konsekwencji, nie można stwierdzić, iż sprawa nie podlega właściwości sądu adminsitracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi było niedopuszczalne, zaś sprawa powinna zostać rozpoznana merytorycznie.

Zdaniem Prezesa UKE wbrew twierdzeniu Sądu I instancji nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd, mimo obowiązku wynikającego z treści art. 58 § 4 p.p.s.a., nie dokonał badania, czy sąd powszechny uznał się już za niewłaściwy w danej sprawie. Obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy i na jakim etapie rozpoznania znajduje się odwołanie P. w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Gdyby nawet uznać argumentację Sądu za prawidłową (choć zdaniem Prezesa UKE tak nie jest) miał on obowiązek ustalić, iż nie zachodzą przesłanki negatywne do odrzucenia skargi, w postaci stwierdzenia, iż sąd powszechny uznał się w tej sprawie za niewłaściwy. Sąd brał pod uwagę tylko przesłanki pozytywne przemawiające za odrzuceniem skargi. Poza obszarem jego zainteresowania były przesłanki negatywne.

Sąd w uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśnił, czy brał pod uwagę przesłankę negatywną odrzucenia skargi mianowicie, nie ustalił czy doszło do wydania rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. Sąd nie ustalił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu, na jakim etapie rozpoznania znajduje się odwołanie wniesione do sądu powszechnego. Sąd ogólnikowo i pobieżnie dokonał analizy art. 40 ust. 1 i 2 i 4 P.t., ograniczając się w zasadzie do przytoczenia treści przepisów. Dokonane przez sąd wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zasadzie uniemożliwia kontrolę instancyjną - rozstrzygnięcia.

Sąd nie wyjaśnił dlaczego, mimo oczywistego odmiennego charakteru obowiązku nałożonego w decyzji, uznał go za obowiązek regulacyjny. Nie wyjaśnił też dlaczego obowiązki mające na celu wykonanie nałożonych obowiązków uważa za obowiązki regulacyjne. Sąd nie dostrzegł różnic pomiędzy obowiązkiem z art. 40 ust. 4 P.t. a obowiązkami regulacyjnymi. Nie wyjaśnił dlaczego odmienne przesłanki jego nałożenia nie przesądzają o braku możliwości uznania tego obowiązku za obowiązek regulacyjny.

Zdaniem Prezesa UKE Sąd w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, bowiem zamiast przeprowadzić kompleksową analizę przepisów prawa w zawiłym stanie faktycznym i prawnym, dokonał tej analizy wyjątkowo pobieżnie. Tak sporządzone uzasadnienie absolutnie nie wyjaśnia toku rozumowania Sądu, który doprowadził go do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd w uzasadnieniu postanowienia nie zawarł prawidłowego i zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a poczynione przez Sąd wywody w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej nie mogą być uznane za odpowiadające treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

Błędny jest pogląd, iż decyzja MTR nakłada na operatora "nowy", a w zasadzie jakikolwiek obowiązek regulacyjny. Decyzja ta (podobnie jak i zaskarżona decyzja) wbrew twierdzeniom Sądu nie zapada w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji, lecz w postępowaniu mającym na celu weryfikację, a w zasadzie wykonanie, wspomnianego obowiązku regulacyjnego z art. 40 ust. 1 P.t. Analiza treści art. 25 ust. 4 P.t. w zw. z art. 21 ust 5 P.t. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż decyzja MTR nie jest decyzją w przedmiocie zmiany obowiązku regulacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego, jak również z treści obu wniesionych w rozpoznawanej sprawie skarg kasacyjnych wynika, że istota problemu dotyczy wykładni art. 40 w zw. z art. 206 ust. 2 oraz art. 25 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne i ustalenia, czy decyzją w sprawie nałożenia obowiązków regulacyjnych w rozumieniu art. 206 ust. 2 tej ustawy jest wyłącznie decyzja nakładająca obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, o której mowa w art. 40 ust. 1, czy również decyzja nakładająca obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat wskazana w ust. 4 art. 40 P.t.

Oddalając obydwie skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z nich nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja wydana przez Prezesa UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r., zawierająca błędne pouczenie co do trybu odwoławczego, następnie "utrzymana w mocy" decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., odnosiła się do "obowiązków regulacyjnych", a więc mieściła się w tej kategorii spraw, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Art. 206 ust. 1 P.t. jako zasadę przyjmuje, że "postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy". Jednakże art. 206 ust. 2 przewiduje – jako wyjątek od ustanowionej w ust. 1 zasady między innymi w sprawach "nałożenia obowiązków regulacyjnych" – odrębny tryb odwoławczy, tj. inny niż określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 206 ust. 2 jasno bowiem stanowi, że "od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych (...), przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów". W doktrynie przyjmuje się, że wszelkie decyzje w sprawach wskazanych w art. 206 ust. 2, a więc również w sprawach dotyczących nałożenia obowiązków regulacyjnych, zarówno o charakterze merytorycznym, jak i procesowym, podlegają temu odrębnemu trybowi odwoławczemu, przy czym ustalony w tym przepisie tryb winien być stosowany zarówno do decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających, jak i znoszących te obowiązki (tak m.in. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, s. 1122 – 1124 oraz M. Rogalski, Zmiany w prawie telekomunikacyjnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, wg LEX, Komentarz do art.206, teza 2 i 4).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy. Wprawdzie art. 206 ust. 2 P.t. sformułowany jest dość wąsko, albowiem w sposób wyraźny mówi się w nim tylko o decyzjach w sprawie nakładania ("nałożenia") obowiązków regulacyjnych, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że przepis ten musi być interpretowany przez pryzmat art. 25 ust. 4 P.t., który stanowi, że w decyzjach, o których mowa w ust. 2, tj. w decyzjach m.in. dotyczących "nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie", Prezes UKE "nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi jeden lub więcej obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34, art. 36 - 40, art. 42, art. 44 - 47 i art. 72 ust. 3, biorąc pod uwagę adekwatność danego obowiązku do zidentyfikowanego problemu, proporcjonalność oraz cele określone w art. 1 ust. 2, z uwzględnieniem art. 1 ust. 3".

Z zestawienia powyższych przepisów w sposób dość jednoznaczny wynika, że decyzją w sprawie "nałożenia obowiązków regulacyjnych" w rozumieniu art. 206 ust. 2 P.t. jest każda decyzja, o której mowa w artykułach wymienionych w art. 25 ust. 4, a zatem także decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4. Obowiązki regulacyjne (które Prezes UKE nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi w myśl art. 25 ust. 4) odnoszą się do całego art. 40, a nie tylko jego ust. 1, jak utrzymuje skarżący organ.

Nie ma żadnych podstaw do tego, aby odmiennie traktować obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, o którym jest mowa w art. 40 ust 1 P.t., od uregulowanego w ust. 4 obowiązku odpowiedniego dostosowania tych opłat (w oparciu o koszty oraz dalsze zawarte w tym przepisie przesłanki) i ograniczać ustanowiony w art. 206 ust. 2 P.t. odrębny tryb wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust 1 P.t.

Art. 40 P.t. stanowi, że Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej "obowiązek" ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty (ust. 1). Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty (ust. 2). W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 4 w przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć "obowiązek" odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych.

Z powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że ogólnie przepis art. 40 P.t. przewiduje nakładanie obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość (w określonych warunkach) dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązek regulacyjny określony w art. 40 ust. 1 P.t. polega na ustalaniu opłat w oparciu o ponoszone koszty, zaś obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 4 polega na pewnej korekcie, a więc zmianie tego obowiązku, co się przejawia w nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że decyzją w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego w zakresie dostosowania stawek opłat, nie jest wyłącznie decyzja Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r. (decyzja SMP), ale również wydana na podstawie art. 40 ust. 4 P.t. decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. (decyzja MTR), w której Prezes UKE dokonał istotnej korekty (zmiany) nałożonego wcześniej obowiązku regulacyjnego związanego z ustaleniem stawek opłaty z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Od tej decyzji, wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści, przysługiwało stosownie do art. 206 ust. 2 tej ustawy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK), albowiem również ta decyzja wydana została w sprawie odnoszącej się do obowiązku regulacyjnego.

Analizując treść uregulowań zawartych w art. 40 ust. 1 oraz ust. 4 (i obydwu wskazanych w tych przepisach "obowiązków") w kontekście art. 25 ust. 4 P.t., należy stwierdzić, że w świetle niebudzącego w tym zakresie wątpliwości brzmienia art. 25 ust. 4 P.t. obejmującego cały art. 40 P.t., a nie poszczególne jego ustępy, nie ma żadnych ani prawnych, ani innych racjonalnych przesłanek (argumentów), które pozwalałyby na przyjęcie, że "obowiązek", o którym mowa w art. 40 ust. 1 P.t. jest "obowiązkiem regulacyjnym" i wydana na jego podstawie decyzja podlega właściwości sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, natomiast wskazany w ust. 4 art. 40 "obowiązek" już nie jest "obowiązkiem regulacyjnym" i wyłącznie właściwy w sprawie wydanej na jego podstawie decyzji miałby być sąd administracyjny. Art. 25 ust. 4 P.t. nie zawiera takich przesłanek, które pozwalałyby na zróżnicowanie charakteru obu tych "obowiązków", o których jest mowa w ust. 1 oraz w ust. 4 artykułu 40.

Nie bez racji więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym postanowieniu na marginesie zwrócił uwagę, że nielogicznym byłoby przyjęcie tezy, że sąd powszechny (SOKiK) właściwy jest wyłącznie w zakresie oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 P.t., zaś sąd administracyjny – w zakresie decyzji nakładającej obowiązek dostosowania opłat na podstawie art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, mimo że decyzje te są ze sobą integralnie związane i przy ich rozpatrzeniu należy brać pod uwagę identyczne cele, które mają przyczynić się do stworzenia warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Prawidłowości wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska Sądu I instancji co do oceny charakteru "obowiązku", o którym mowa w art. 40 ust. 4 P.t., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej Prezesa UKE argument, w którym Prezes UKE, odwołując się do "podobieństwa" przepisu art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 P.t., zwraca uwagę (powołując się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym względzie), że mimo, iż oba te przepisy pozwalają na nałożenie odpowiedniego obowiązku, decyzja wydawana na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 P.t., w wykonaniu obowiązku przygotowania oferty ramowej, mimo że nakłada na operatora określone obowiązki, nie jest traktowana jako nakładająca, zmieniająca lub znosząca obowiązek regulacyjny i podlega kontroli przez sądy administracyjne, nie zaś sądy powszechne.

Odnosząc się do tego argumentu, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że art. 43 P.t. - w odróżnieniu od artykułu 40 – został wyraźnie pominięty w treści art. 25 ust. 4, w którym wymienione zostały tylko "art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 i art. 72 ust. 3".

Ewentualna wątpliwość dotyczyć więc może nie tego, czy "obowiązki", o których mowa w tych artykułach (tj. w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 i art. 72 ust. 3), są "obowiązkami regulacyjnymi" w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne (w tym jej art. 206 ust. 2), gdyż ta kwestia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna budzić wątpliwości, ale tego, czy za "obowiązki regulacyjne" mogą być także uznane dokonywane na mocy innych –. niewymienionych w art. 25 ust. 4 – artykułów, w tym na podstawie wskazanego przez Prezesa UKE art. 43 ust. 1 i 2, zmiany tych obowiązków (tj. obowiązków regulacyjnych, o których mowa w artykułach wymienionych art. 25 ust. 4).

Podnosząc ten problem (oraz związany z tym zarzut, że Sąd I instancji "nie dostrzegł podobieństwa przepisu art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 P.t.") Prezes UKE pominął, że zarówno w ustępie 1, jak i ustępie 4 artykułu 40 – w odróżnieniu od art. 43 i wydawanych na jego podstawie decyzji – oraz we wszystkich innych spośród wymienionych w art. 25 ust. 4 artykułów, ustawodawca używa określenia "obowiązek" (aczkolwiek tylko w jednym przypadku, tj. w art. 45 P.t. jednoznacznie mówi, że jest to obowiązek regulacyjny). I tak, np. w art. 34 ust. 1 mówi o nakładaniu przez Prezesa UKE "obowiązku uwzględnienia uzasadnionych wniosków..." (a w ust. 2 określa, na czym ten obowiązek może polegać); w art. 36 mówi o "obowiązku równego traktowania"; w art. 37 ust 1 o "obowiązku ogłaszania lub udostępniania informacji"; w art. 38 ust 1 o "obowiązku prowadzenia rachunkowości regulacyjnej...."; w art. 39 – podobnie jak w art. 40 – dwukrotnie, tj. w ust. 1 i 4, mówi o nakładaniu przez Prezesa UKE "obowiązku", przy czym obowiązek nakładany na podstawie ust. 4 art. 39, podobnie jak w przypadku art. 40 ust 4, to "obowiązek odpowiedniego dostosowania" opłat; w art. 42, w ust. 1, również jest mowa o nałożeniu "obowiązku", tj. obowiązku "przygotowania i przedstawienia... projektu oferty ramowej..."; w art. 44 ustawodawca przewidział możliwość nakładania przez Prezesa UKE, po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej; "innych obowiązków w zakresie dostępu telekomunikacyjnego..."; w art. 45 upoważnia Prezesa UKE do nałożenia (w określonej sytuacji) "obowiązków regulacyjnych niezbędnych do zapewnienia użytkownikom końcowym... komunikowania się z użytkownikami innego przedsiębiorcy..."; podobnie w dalszych wymienionych w art. 25 ust 4 artykułach, które odnoszą się do rynku detalicznego). Natomiast w art. 43 ust. 1 i 2 P.t. (tj. w wydawanych na ich podstawie decyzjach) w ogóle nie ma mowy o nakładaniu przez Prezesa UKE w drodze decyzji jakichkolwiek "obowiązków". Art. 43 ust. 1 P.t. przewiduje bowiem, że Prezes UKE (w zależności od okoliczności) albo "zatwierdza projekt oferty ramowej...", albo "zmienia przedłożony projekt... i go zatwierdza", albo też "samodzielnie ustala ofertę ramową". Stosownie zaś do ust. 2 art. 43 Prezes UKE może (z urzędu lub na wniosek) "zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub części" (zd. 1) albo te zmiany "samodzielnie" ustalić (zd. 2).

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że podniesiony przez Prezesa UKE w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji (przyjmując brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 P.t.) "nie dostrzegł podobieństwa przepisu art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 P.t." i pominął, że "decyzje wydawane na podstawie art. 43 ust 1 lub 2 P.t., mimo że zmieniają treść obowiązku regulacyjnego, nie są traktowane jako decyzje w przedmiocie obowiązku regulacyjnego", jest chybiony.

Kwestia "podobieństwa" przepisu art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 P.t. nijak się bowiem ma do rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy decyzji wydanej przez Prezesa UKE na podstawie art. 40 ust. 4 P.t., w szczególności, gdy się zważy, że art. 40 został wymieniony w art. 25 ust. 4 (w całości) i zarówno w ust. 1, jak i w ust. 4 art. 40 wyraźnie jest mowa o nakładanych przez Prezesa UKE "obowiązkach", podczas gdy art. 43 w ogóle nie został wymieniony w art. 25 ust. 4, ani też, formalnie rzecz biorąc, nie zawiera on upoważnienia dla Prezesa UKE do nakładania w drodze decyzji (czy to na podstawie ust. 1, czy też ust 2) jakichkolwiek "obowiązków".

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 25 ust. 4 P.t. oraz zważywszy na treść art. 40 ust. 4 P.t., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musiał więc analizować (ani tym bardziej rozstrzygać) kwestii odnoszących się do "podobieństwa" art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 P.t. oraz oceniać charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 43 ust. 1 lub ust. 2 P.t.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że żadne spośród licznie przywołanych w skardze kasacyjnej przez Prezesa UKE orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosiło się do spraw, w których decyzje byłyby wydane na podstawie artykułu 40 P.t.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezes UKE w skardze kasacyjnej powołał się również na to, że każda decyzja wydawana na podstawie art. 25 ust. 4 P.t. musi być poprzedzona "procesem" analizy rynku w rozumieniu art. 21 ust. 5. Zaś dokonanie analizy rynku przesądza w ogóle o możliwości nałożenia "nowego" obowiązku regulacyjnego. Według Prezesa UKE, nie można zatem mówić jako o obowiązku regulacyjnym o obowiązku z art. 40 ust. 4 P.t., w sytuacji, gdy nie jest przeprowadzony proces analizy rynku.

Powyższe rozumowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne. Opiera się bowiem na założeniu, że o tym, czy nakładany przez Prezesa UKE obowiązek jest "obowiązkiem regulacyjnym" w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, przesądzać miałoby to, czy przed wydaniem decyzji Prezes UKE przeprowadzi analizę rynku (rynków właściwych) stosownie do art. 21 ust. 5, czy też nie. Innymi słowy, rozumowanie to prowadziłoby do trudnego do zaakceptowania wniosku, że niewykonanie przez Prezesa UKE ciążącego na nim z mocy art. 21 ust. 5 P.t. obowiązku przeprowadzenia analizy rynku (rynków właściwych) mogłoby powodować, że żaden z nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków, "o których mowa w art. 25 ust. 4", nie byłby traktowany jako obowiązek regulacyjny.

Art. 21 ust. 5 P.t. stanowi, że Prezes UKE przeprowadza regularnie, nie rzadziej niż co 2 lata, analizę właściwych rynków określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w celu:

1) utrzymania obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4, jeżeli przedsiębiorca telekomunikacyjny, który został wyznaczony jako zajmujący znaczącą pozycję rynkową, nie utracił tej pozycji;

2) zmiany obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4, jeżeli przedsiębiorca telekomunikacyjny, który został wyznaczony jako zajmujący znaczącą pozycję rynkową, nie utracił tej pozycji, ale zmiany na rynku właściwym uzasadniają zastosowanie nowych obowiązków;

zniesienia obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4, jeżeli analiza rynku właściwego wykazała, że występuje na nim skuteczna konkurencja lub przedsiębiorca telekomunikacyjny utracił znaczącą pozycję rynkową;

wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenia na nich obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4, jeżeli rynek właściwy nie posiada bądź utracił cechy rynku, na którym występuje skuteczna konkurencja lub zmienił się przedsiębiorca telekomunikacyjny posiadający znaczącą pozycję rynkową.

Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 21 ust. 5 P.t. każda decyzja, która dotyczy "obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4", powinna być poprzedzona przeprowadzoną przez Prezesa UKE analizą rynku (rynków właściwych) w rozumieniu art. 21 ust. 1 i 5 P.t.

Należy przy tym podkreślić, że przeprowadzenie analizy rynku przesądza nie tylko o możliwości nałożenia "nowego" obowiązku regulacyjnego (jak to ujął Prezes UKE w skardze kasacyjnej), ale w myśl art. 21 ust. 5 P.t. jest ona również konieczna w celu "zmiany obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4" (pkt 2), a nawet w celu "utrzymania obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4" (pkt 1).

Ponadto z art. 21 ust. 5 P.t. jasno wynika, że Prezes UKE zobligowany jest przeprowadzać ("przeprowadza") analizę właściwych rynków "regularnie, nie rzadziej niż co 2 lata", z czego należy wysnuć wniosek, że może (i powinien) ją również przeprowadzić w każdej sytuacji, gdy zmierza do utrzymania obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4 (pkt 1), ich zmiany (pkt 2), zniesienia (pkt 3) albo wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenia na nich obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4 (pkt 4).

Odnosząc powyższe – wynikające z art. 21 ust. 5 w zw. z art. 25 ust. 4 P.t. – uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że fakt, iż przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. (decyzji MTR) Prezes UKE nie przeprowadził stosownej analizy rynku (rynków właściwych), może ewentualnie świadczyć o wadliwości działania organu w tej sprawie, nie zaś o tym, że nałożone tą decyzją – wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 3 oraz ust. 2 P.t. – jasno i konkretnie określone "obowiązki" (a mianowicie: 1/ dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych... od dnia 1 maja 2007 r., do poziomu 40 gr/min; 2/ dostosowania stawki MTR... do poziomu 21,62 gr/min. zgodnie z poniższym harmonogramem...; 3/... corocznego przedstawiania... uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty...) nie są "obowiązkami regulacyjnymi" w rozumieniu przedmiotowej ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Ponadto należy zauważyć, że eksponując różnice między "obowiązkiem", o którym jest mowa w art. 40 ust. 1 P.t. - traktowanym przez Prezesa UKE jako obowiązek regulacyjny w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, a tym "obowiązkiem", o którym jest mowa w art. 40 ust. 4 – niebędącym, zdaniem Prezesa UKE, obowiązkiem regulacyjnym, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UKE kilkakrotnie powołał się na to jakoby "decyzja SMP", tj. decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została na podstawie art. 40 ust. 1. Tymczasem - dla porządku, bo nie ma to istotniejszego znaczenia w tej sprawie – należy wskazać, że w całej tej decyzji (liczącej ponad 60 stron) ani razu (ani w podstawie prawnej tej decyzji, ani w jej uzasadnieniu) nie został powołany przepis art. 40 ust. 1, lecz art. 40 P.t. Uzasadniając zasadność nałożenia ww. decyzją SMP obowiązku, o którym mowa w art. 40 ustawy, polegającego na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora (str. 59), Prezes UKE - powołując się m.in. na przeprowadzoną analizę cen - stwierdził, że "środkiem adekwatnym i proporcjonalnym do wskazanego problemu jest nałożenie obowiązków w zakresie kontroli cen na rynku hurtowym zgodnie z art. 40 P.t. Powyższe regulacje, z jednej strony pozwalają na uwzględnianie w opłatach z tytułu dostępu kosztów faktycznie poniesionych, z drugiej jednak strony, umożliwiają również nakazanie dostosowania wysokości opłat, w przypadku gdy ocena prawidłowości opłat wykaże rozbieżności. Ryzyko, że operator, na którego został nałożony ww. obowiązek, uwzględni wszystkie koszty faktycznie poniesione, niezależnie od tego, czy ich poniesienie było uzasadnione, pozostaje w ten sposób zmniejszone poprzez uprawnienie leżące po stronie Prezesa UKE, do wydania decyzji, nakazującej dostosowanie poziomu opłat za dostęp telekomunikacyjny do poziomu obowiązującego na porównywalnych rynkach konkurencyjnych" (str. 62 decyzji SMP).

Zestawiając zamieszczone w ww. decyzji SMP wyjaśnienia Prezesa UKE z treścią mających w przedmiotowej sprawie zastosowanie dyrektyw, tj. przede wszystkim dyrektywy ramowej (dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej....; Dz.U.UE.L.02.108.33; Dz.U.UE-sp.13-29-349) oraz dyrektywy o dostępie (dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń...; Dz.U.UE.L.02.108.7; Dz.U.UE-sp.13-29-323), a w szczególności jej art. 13 i art. 8, należy dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest również zarzut Prezesa UKE (oparty na przepisach art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a.), dotyczący wadliwości sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia ww. postanowienia przez to, że Sąd "odwołał się także do postanowień dyrektyw unijnych, nie wyjaśniając ani o jakie dyrektywy chodzi, ani dlaczego te dyrektywy traktują wszystkie decyzje w sprawach regulacyjnych w jednakowy sposób" oraz że Sąd "w ogóle nie dokonał analizy stosownych przepisów prawa wspólnotowego" (k. 23 akt sąd.).

Rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd dość ogólnikowo powołał się na postanowienia unijnych dyrektyw. Jednakże, wbrew zarzutowi skargi, Sąd po pierwsze, wskazał, że chodzi o dyrektywy "w sprawach łączności elektronicznej", po drugie, powołał się przy tym na "doktrynę" (wskazując konkretnych jej przedstawicieli i miejsce publikacji poglądów), a po trzecie, z dalszego kontekstu jasno wynika, że owo stwierdzenie, iż dyrektywy te "traktują wszystkie decyzje w sprawie obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób" związane było z analizowanym przez Sąd art. 206 ust. 2 P.t. i odnosiło się do wszystkich decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych, "tj. decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki".

Ponadto należy podkreślić, że dla skuteczności zarzutu opartego na naruszeniu przepisów postępowania (w tym przypadku art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.), kasator w skardze kasacyjnej musi nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, ale że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Prezes UKE nie wykazał, aby owo ogólnikowe powołanie się przez WSA na postanowienia unijnych dyrektyw mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Z tego samego względu równie chybiony jest zarzut, że Sąd "w ogóle nie dokonał analizy stosownych przepisów prawa wspólnotowego", tym bardziej że formułując ten zarzut, Prezes UKE nawet nie wskazał, jakie to "stosowne" przepisy prawa wspólnotowego miał na względzie. Ani w odniesieniu do tego zarzutu (z pkt c petitum skargi kasacyjnej), ani w żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej, Prezes UKE nie powołał bowiem żadnego przepisu "prawa wspólnotowego", który wymagałby analizy przez Sąd I instancji i w jakimkolwiek stopniu mógłby rzutować na treść rozstrzygnięcia.

Dlatego też jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że mające w tej sprawie zastosowanie przepisy prawa wspólnotowego (tj. głównie przepisy art. 13 i art. 8 dyrektywy o dostępie oraz art. 8 dyrektywy ramowej) nie podważają przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji pojęcia "obowiązków regulacyjnych", o których mowa w art. 206 ust. 2 P.t., a co za tym idzie nie podważają też jego konkluzji co do braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 P.t. decyzji.

Art. 13 ww. dyrektywy o dostępie w ust. 1 stanowi, że "krajowe organy regulacyjne mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8, obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, jeżeli przeprowadzona analiza rynku wskazuje, że dany operator mógłby, w przypadku braku efektywnej konkurencji, utrzymywać ceny na stosunkowo wysokim poziomie albo wymuszać ze szkodą dla użytkowników końcowych. Krajowe organy regulacyjne będą miały na uwadze dokonane przez operatora inwestycje oraz umożliwią mu uzyskanie zwrotu stosowanej części użytego kapitału, uwzględniając poniesione ryzyko". Zgodnie z ust. 2 krajowe organy regulacyjne mają zapewnić, "by wszelkie mechanizmy uzyskiwania zwrotu kosztów oraz metodologie taryfikacji, jakie mają obowiązywać, zmierzały do promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizacji korzyści konsumenta. W tym względzie krajowe organy regulacyjne mogą także wziąć pod uwagę ceny obowiązujące na porównywalnych rynkach konkurencyjnych". Zgodnie zaś z ust. 3 "jeżeli dany operator ma obowiązek określania cen w zależności od kosztów, to na nim spoczywa ciężar dowodu, że należności są określone w zależności od kosztów, uwzględniając stopę zwrotu inwestycji. W celu obliczenia kosztów skutecznego świadczenia danej usługi krajowe organy regulacyjne mogą zastosować metody księgowania kosztów inne od tych, które stosuje przedsiębiorstwo. Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby - odpowiedniego dostosowania tych cen."

Z cytowanego wyżej art. 13 dyrektywy o dostępie wynika, że zarówno możliwość "nałożenia" przez organ regulacyjny (zgodnie z art. 8) "obowiązków związanych ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązków związanych z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów...", jak i możliwość "żądania" – w razie potrzeby – "odpowiedniego dostosowania tych cen" odnoszą się do tego samego obowiązku regulacyjnego, polegającego na kształtowaniu cen z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, który w ten sposób, poprzez odpowiednie dostosowanie cen, ulega zmianie. Wynikające z art. 13 dyrektywy o dostępie obowiązki regulacyjne i związane z nimi wskazania zostały implementowane m.in. do art. 40 P.t., z tym że polski ustawodawca jasno określił, że owo "żądanie" dostosowania dokonywane jest w formie decyzji (podobnie jak i samo "nałożenie" obowiązków) i doprecyzował nieostre określenie "w razie potrzeby" użyte w art. 13 ust. 3 dyrektywy, wskazując jednocześnie, jakie elementy powinna zawierać taka decyzja i jakie przesłanki powinny być uwzględnione przy jej wydawaniu (ust. 4 art. 40 ustawy).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie dokonał analizy "stosownych" przepisów prawa wspólnotowego, co zarzucono w skardze kasacyjnej, jego ocena charakteru obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat, o którym mowa art. 40 ust. 4 P.t., jako obowiązku regulacyjnego w rozumieniu art. 206 ust. 2 P.t., była całkowicie uzasadniona i nie uchybiała też przepisom prawa wspólnotowego.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak ustawowej definicji pojęcia "obowiązek regulacyjny". Takiej definicji nie zawierają również przepisy prawa wspólnotowego. Pomimo braku definicji pojęcia "obowiązku regulacyjnego", w warunkach niniejszej sprawy, należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu poglądem Sądu, że "obowiązki regulacyjne" to obowiązki nakładane przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym, które jako wymienione w przepisach wskazanych expressis verbis w art. 25 ust. 4 P.t., zapewnić mają przede wszystkim stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen wspomnianych usług (vide art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 P.t.). Wobec powyższego należałoby przyjąć, że dla realizacji celu nakładania obowiązków regulacyjnych, jakim jest w szczególności zapewnienie konkurencyjności na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych, ustawodawca poddał rozpoznawanie wszelkich spraw dotyczących tego rodzaju obowiązków kognicji sądu powszechnego sądu ochrony konkurencji i konsumentów, rozpoznającego sprawę co do meritum, a nie sądów administracyjnych, które sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie, co do zasady, pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w odróżnieniu od postępowania przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów, gdzie przedmiotem tego postępowania jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (sporu, powstałego po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE), a nie tylko ewentualne uchybienia popełnione w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, sąd administracyjny bada tylko legalność (zgodność z prawem) decyzji i nie ma ani odpowiednich narzędzi, ani podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji podjętego przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków regulacyjnych (w tym modyfikacji tychże obowiązków), w szczególności nie ma środków umożliwiających dokonanie oceny podjętych rozstrzygnięć administracyjnych z punktu widzenia zasad konkurencyjności. Natomiast Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji, zaś celem postępowania prowadzonego przed tym Sądem nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05, OSNP 2006/19-20/312).

Dlatego też również z tych powodów trudno byłoby przyjąć, aby racjonalnie działający ustawodawca kwestie dotyczące decyzji w sprawach odnoszących się do nałożenia obowiązków regulacyjnych (z art. 40 ust. 1 P.t.) przekazał do właściwości sądu powszechnego (SOKiK), rozpoznającego sprawy co do meritum i w szerszym aspekcie, natomiast kwestie decyzji "dostosowujących" (z art. 40 ust. 4 P.t.), mających charakter "następczy" (co Prezes UKE w skardze kasacyjnej wielokrotnie podkreślał) i integralnie związanych z decyzją nakładającą określone obowiązki regulacyjne, poddał kognicji sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu, że Sąd "mimo obowiązku wynikającego z treści art. 58 § 4 p.p.s.a. nie dokonał badania, czy sąd powszechny uznał się już za niewłaściwy w danej sprawie", należy zwrócić uwagę, że art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. z powodu braku właściwości), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". Z przepisu tego w żadnym razie nie wynika jakikolwiek obowiązek uprzedniego "badania" ("ustalania") przez sąd administracyjny, czy (jakiś, potencjalnie właściwy w danej sprawie) sąd powszechny uznał się za niewłaściwy czy też nie, a jedynie to, że "jeżeli" w danej sprawie sąd powszechny "uznał się" już za niewłaściwy (czas przeszły dokonany), to wówczas sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu swej niewłaściwości. Z akt sprawy jasno wynika, że dopiero na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej P. oświadczył, że "strona skarżąca z ostrożności procesowej złożyła od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania" (k. 70 i 71 akt sądu I instancji), a obecny na tej rozprawie pełnomocnik Prezesa UKE w ogóle nie wypowiedział się w tej kwestii. Nie istniały więc żadne przesłanki do zastosowania art. 58 § 4 p.p.s.a. i w tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew zarzutowi skargi, nie musiał niczego "badać", ani "ustalać".

Na marginesie należy zauważyć, że o prawidłowości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym względzie w sposób dość jednoznaczny świadczą dwa (późniejsze, przedłożone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. – vide k. 91 akt sądowych) postanowienia Sądu Okręgowego – sądu ochrony konkurencji i konsumentów z dnia 30 lipca 2008 r. oraz z dnia 25 lutego 2009 r., mocą których Sąd ten (SOKiK) przywrócił skarżącej spółce P. termin do złożenia odwołania zarówno od decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., jak i od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., przekazując jednocześnie odwołanie od tej decyzji Prezesowi UKE "w celu podjęcia czynności przewidzianych w art. 47959 k.p.c." (vide k.86 -88 akt tut. Sądu).

Z powyższych, szczegółowo omówionych wyżej powodów, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej Prezesa UKE zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Jako nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. Należy bowiem zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż uznał, że została ona wydana (tak samo jak decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r.) w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązków regulacyjnych (art. 206 ust. 2 P.t.), czyli w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Uznając swą niewłaściwość w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł podejmować żadnych czynności (rozstrzygnięć) wobec wydanych w danej sprawie decyzji, niezależnie od ("stopnia") ich wadliwości.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obydwie wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego też – stosownie do art. 184 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł o ich oddaleniu.