Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w zakresie pkt 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 586/24 w sprawie ze skargi D.D. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 586/24, po rozpoznaniu skargi D.D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "organ", "Spółka" albo "PFR") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca w dniu 29 kwietnia 2024 r. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do organu z prośbą o przesłanie informacji o wyrokach sądowych (z uwzględnieniem ich anonimizacji), w których stroną był organ, a w których to orzeczono bądź też oddalono o obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej, udzielonej na podstawie "Tarczy Finansowej PFR dla Małych i Średnich Firm", w sytuacji udzielenia przez organ wypłaty Subwencji Finansowej Przedsiębiorcy, który nie spełniał warunków uznania go za małego lub średniego przedsiębiorcę ("MŚP"). W dniu 8 sierpnia 2024 r. skarżąca ponowiła wniosek.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. wskazał, że w jego ocenie wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie nie podlega rozpoznaniu w trybie tejże ustawy.

Zdaniem Spółki nie budzi wątpliwości fakt, że pozyskanie przez skarżącą informacji o żądanych wyrokach sądowych, w których stroną był organ, w sytuacji, w której subwencja finansowa została wypłacona przedsiębiorcy niespełniającemu warunków koniecznych do uznania go za małego lub średniego przedsiębiorcę, może stanowić źródło istotnych korzyści w działalności gospodarczej lub zarobkowej kosztem interesów Spółki. Wnioskowane informacje mogą zostać wykorzystane zarówno do pozyskiwania nowych klientów, jak i przy obsłudze dotychczasowych, wśród których znajdować się mogą podmioty pozostające w sporze ze Spółką - przekazanie szczegółowych informacji w zakresie prowadzonych lub zakończonych postępowań może być bowiem wykorzystane w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (m.in. do argumentacji wobec Sądu, klientów skarżącej czy w związku z potencjalnymi rozmowami ugodowymi) - zarówno na etapie procesowym, jak i przedprocesowym. W żadnym jednak wypadku żądane informacje nie mogą być uznane za dotyczące spraw publicznych, a wniosek jako wnoszony w interesie publicznym, a nie we własnej prywatnej sprawie skarżącej.

W ocenie organu charakter informacji będących przedmiotem wniosku może być również rozważany przez pryzmat nadużycia przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, co skutkowało wniesieniem przez nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Spółki. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku dostępowego z dnia 29 kwietnia 2024 r., wymierzenie organowi grzywny (co najmniej 500 zł), stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że skarga jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W replice na odpowiedź na skargę z dnia 28 listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała swoją argumentację, odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r. uznał skargę częściowo za zasadną, wskazując, że w sprawie zostały spełnione zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe przemawiające za udzieleniem informacji publicznej.

Dla dokonania takiej oceny, tj. w pierwszej kolejności "spełnienia przez spółkę zakresu podmiotowego" Sąd dokonał analizy statusu prawnego PFR w aspekcie u.d.i.p. I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 760; dalej: "SIR") system instytucji rozwoju tworzy m.in. Polski Fundusz Rozwoju.

Na podstawie art. 11 ust. 1 SIR, PFR wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału. Z kolei z art. 11 ust. 2 pkt 1 SIR wynika, że do zadań PFR należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 SIR minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa PFR, może mu udzielić dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1637).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 SIR przychodami PFR mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej, przy czym - zgodnie z art. 18 ust. 6 SIR - w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej: "u.f.p."). Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 tejże ustawy minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek PFR, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego PFR, jeżeli jest to niezbędne do realizacji jego zadań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji treść przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że organ realizuje pewne zadania publiczne, o których mowa w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, zaś majątek Spółki pochodzi z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa. Również analiza statutu PFR wskazuje, że Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy oraz że Państwo powierzyło organowi realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego.

Dlatego też spełnia on kryterium podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, skoro majątek organu wyczerpuje cechy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. Zgodnie bowiem z przywołanym orzecznictwem nie jest konieczne, aby określona spółka prawa handlowego realizowała jakiekolwiek zadania publiczne; w takim wypadku wystarczy sam fakt gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, aby uznać, że dana spółka podlega reżimowi ustawy. Nie ma przy tym także znaczenia forma prawna podmiotu oraz fakt, iż jest to na przykład spółka prawa handlowego. Dlatego też oceny takiej nie może zmienić podnoszona przez Spółkę argumentacja, że "majątek spółki jest własnością PFR S.A. tj. spółki prawa handlowego" oraz, że "Skarb Państwa jest jedynie właścicielem akcji spółki, a nie jej majątku, który bezsprzecznie pozostaje własnością Spółki".

Zdaniem Sądu żądane przez skarżącą informacje, dotyczące przekazania jej zanonimizowanych wyroków sądowych, w których stroną był organ, w których to orzeczono bądź też oddalono o obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej, udzielonej na podstawie "Tarczy Finansowej PFR dla Małych i Średnich Firm", w sytuacji udzielenia przez Spółkę wypłaty Subwencji Finansowej Przedsiębiorcy, który nie spełniał warunków uznania go za małego lub średniego przedsiębiorcę, wyczerpują również w realiach sprawy zakres przedmiotowy informacji publicznej. Wnioskowane informacje, dotyczące konkretnych działań związanych z udzieleniem pomocy publicznej - w tym wyroków zapadłych w takich sprawach - mają bowiem ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Posiadają więc walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i dlatego sposób wydatkowania środków publicznych na takie cele winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów lub Trybunałów, natomiast powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Oznacza to, że z wnioskiem o udostępnienie orzeczenia można zwrócić się nie tylko do właściwego sądu, ale także podmiotu, którego dotyczy to orzeczenie, w sytuacji gdy jest on w jego posiadaniu.

Ponieważ z obowiązku udzielenia informacji publicznej Spółka niewątpliwie się nie wywiązała, dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji należało w tym zakresie zobowiązać ją do rozpatrzenia wniosku dostępowego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach danej sprawy organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek pismem z 22 sierpnia 2024 r., aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na wadliwie dokonaną interpretację przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza co do wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

W pozostałym zakresie, tj. wymierzenia organowi grzywny, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (pkt 3 wyroku) z uwagi na fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że od stwierdzenia bezczynności w udostępnieniu informacji nie mogło uwolnić organu powoływanie się przez niego w odpowiedzi na wniosek i w odpowiedzi na skargę, iż sporne pytanie stanowi nadużycie prawa do informacji. Kwestia ta mogłaby być badana ewentualnie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji.

Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 i w tym zakresie zarzucając orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do: (i) przyjęcia, że spełniona jest podmiotowa przesłanka uznania Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.i.d.p., w tym powodów, dla których WSA w Warszawie uznał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także brak wyjaśnienia konkretnej podstawy prawnej uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (tj. brak wskazania, do której kategorii podmiotów z art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy Spółka) i brak wskazania przesłanek, którymi kierował się WSA w Warszawie przy ustalaniu spełnienia podmiotowego kryterium podlegania u.d.i.p., (ii) wskazania konkretnych zadań publicznych, które zdaniem WSA w Warszawie realizuje organ i ich źródła (poprzez lakoniczne stwierdzenie, że Spółka realizuje "pewne" zadania publiczne), (iii) wskazania okoliczności, z których WSA w Warszawie wywiódł, że majątek Spółki pochodzi z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa, czy też stanowi majątek Skarbu Państwa (o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. wskazanym przez Sąd), czy też majątek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., (iv) charakteru wnioskowanych informacji (tj. pominięcie w ustaleniach, że przedmiotem wniosku skarżącej nie była żadna konkretna informacja publiczna, a jedynie określony zbiór materiałów w postaci szeroko zakreślonej kategorii wyroków - pewnej "bazy orzeczniczej", który nie spełnia waloru informacji publicznej), (v) charakteru "posiadania" przez organ wnioskowanych przez skarżącą informacji (tj. pominięcie w ustaleniach faktycznych, że organ był jedynie dysponentem wnioskowanych wyroków, a nie ich posiadaczem - wytwórcą, w związku z czym nie był zobowiązany do ich udostępnienia), oraz sporządzenie niejasnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (w szczególności co do kwalifikacji majątku PFR jako majątku publicznego i uznania organu za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku,

b) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia w zakresie podlegania przez PFR przepisom u.d.i.p. na podstawie akt sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych nieznajdujących żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a dodatkowo nieprawidłowych, w tym, że "Państwo powierzyło organowi realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co - zdaniem Sądu pierwszej instancji - ma wynikać ze statutu organu, podczas gdy statut organu nie stanowił akt sprawy ani materiału dowodowego sprawy, a niezależnie od tego - powyższe ustalenie nie wynika ze statutu Spółki ani z żadnych innych okoliczności ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego postanowienia tego statutu Spółki, z którego wyprowadził powyższy wniosek, a organ nie realizuje zadań publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu akt sprawy i materiału dowodowego w sprawie skutkowałby odmiennym rozstrzygnięciem, tj. oddaleniem skargi na bezczynność,

c) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącej przez Sąd pierwszej instancji do wskazania (doprecyzowania), co jest przedmiotem jej skargi, w sytuacji, w której wskazała ona jako przedmiot skargi "decyzję" organu, a w uzasadnieniu skargi odnosiła się do bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niedozwolonym działaniem Sądu pierwszej instancji za stronę z urzędu, tj. ustaleniem przedmiotu skargi za stronę, i merytorycznym rozpoznaniu skargi na tak ustalony z urzędu jej przedmiot, w sytuacji, w której to do strony postępowania należy określenie przedmiotu skargi, a skarga w niniejszej sprawie mogła podlegać odrzuceniu (chociażby w przypadku braku jej uzupełnienia przez wnioskodawcę w terminie),

d) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie wniesionej przez skarżą skargi jako skargi na bezczynność Spółki, podczas gdy jej przedmiotem wskazanym przez skarżącą była "decyzja" (nieformalnie: pismo PFR z dnia 22 sierpnia 2024) organu w przedmiocie odmowy udostępnienia, zgodnie z żądanym wnioskiem, w ramach informacji publicznej, informacji o wyrokach sądowych, a nie bezczynność organu, a zatem przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy wyznaczonych przez wnioskodawcę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi D.D., a następnie do jej uwzględnienia, podczas gdy skarga ta - jako wniesiona na akt niewymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. - powinna zostać odrzucona bez merytorycznego jej rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji,

e) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi skarżącej na bezczynność Spółki pomimo tego, że wniesienie tej skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem PFR, a tym samym wniesienie przez skarżącą skargi było niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi, a następnie do jej uwzględnienia, podczas gdy skarga ta powinna zostać odrzucona bez merytorycznego jej rozpoznawania przez Sąd I instancji,

f) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w. zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. a contrario, poprzez uwzględnienie skargi skarżącej na bezczynność organu pomimo tego, że organ poinformował skarżącej w formie pisma z dnia 22 sierpnia 2024 r. o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanych informacji (w tym, że nie stanowią one informacji publicznej), a tym samym nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak bezczynności organu powinien skutkować oddaleniem skargi,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez zastosowanie tych przepisów do wniosku skarżącej o udostępnienie zbioru materiałów (wyroków w szeroko określonej kategorii spraw, tj. pewnej "bazy orzeczniczej"), a nie do wniosku o udostępnienie konkretnej informacji publicznej, podczas gdy zbiór materiałów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy, a wniosek o udostępnienie zbioru materiałów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym powyższe przepisy nie miały zastosowania w sprawie,

b) 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- żądana przez skarżącą informacja nie traci waloru informacji publicznej, gdy skarżąca żąda jej w swoim własnym, prywatnym interesie, na swój użytek zarobkowy, tj. w swojej czysto prywatnej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wnioskowanie o udostępnienie informacji w swojej własnej sprawie, dla realizacji swoich prywatnych interesów, pozbawia ją charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.,

- żądana przez skarżącą informacja nie traci waloru informacji publicznej, gdy skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej i zmierza do uzyskania wnioskowanych informacji nie w celu publicznym, a w celu prywatnym, związanym z jego działalnością zawodową i zarobkową, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nadużywanie prawa do informacji publicznej pozbawia wnioskowanej informacji charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.,

c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z wnioskiem o udostępnienie orzeczenia w trybie u.d.i.p. "można zwrócić się nie tylko do właściwego sądu, ale także podmiotu, którego dotyczy to orzeczenie, w sytuacji gdy jest on w jego posiadaniu" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a zatem na błędnym przyjęciu, że z powyższym wnioskiem można wystąpić nie tylko do posiadacza orzeczenia, będącego jego wytwórcą (tj. do właściwego sądu), ale również do podmiotu będącego jedynie dysponentem orzeczenia, a nie jego wytwórcą, a zatem do podmiotu niebędącego jego posiadaczem w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest tylko podmiot będący jej posiadaczem (tj. władający nią jak właściciel) i tylko organ, który wytworzył daną informację jest w stanie zapewnić odpowiednią ochronę danych w niej zawartych podlegających ochronie, natomiast dysponent tej informacji (jakim w sprawie był PFR) nie jest zobowiązany do jej udostępnienia - a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu,

d) art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania konkretnej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, do której, w ocenie Sądu I instancji, ma należeć PFR,

e) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że spółki prawa handlowego, które gospodarują majątkiem Skarbu Państwa, są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niezależnie od tego, czy wykonują jakiekolwiek zadania publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca w szczególności literalne brzmienie art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. (tj. treść poprzedzającą przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej) prowadzi do wniosku, że poza władzami publicznymi, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty, które wykonują zadania publiczne, a tym samym, że wykonywanie zadań publicznych stanowi przesłankę sine qua non uznania danego podmiotu za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej,

f) art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 6 w zw. z art. 19 ust. 1 SIR, w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że organ wykonuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy wskazane przepisy ustawy o SIR nie powierzają Spółce realizacji żadnych zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.,

g) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie go w przedmiotowej sprawie), podczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie ustalił, by wnioskowane przez skarżącą informacje dotyczyły majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, a niezależnie od powyższego, poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo tego, że majątek spółki prawa handlowego, jaką jest Spółka, nie stanowi majątku Skarbu Państwa ani majątku państwowych osób prawnych, o których mowa w tym przepisie, w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie, a także poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo tego, że majątek PFR jest majątkiem własnym spółki prawa handlowego i nie stanowi majątku publicznego w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie,

h) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie go w przedmiotowej sprawie), podczas gdy organ nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie, a Sąd I instancji nie dokonał nawet żadnych ustaleń w tym zakresie, w tym nie ustalił, by organ był: (i) jednostką samorządu terytorialnego, (ii) samorządem zawodowym lub gospodarczym, (iii) osobą prawną samorządu terytorialnego, ani (iv) kasą chorych, a niezależnie od powyższego poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo tego, że majątek PFR jest majątkiem własnym spółki prawa handlowego i nie stanowi majątku publicznego w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie,

i) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w. zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że PFR nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia wniosku D.D., podczas gdy w sposób jasny poinformował ją o braku możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji realizując tym samym jej wniosek.

Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku postanowieniem na podstawie art. 189 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4) i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie zawnioskował o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Dodatkowo organ na podstawie art. 96 § 2 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie całej rozprawy przy drzwiach zamkniętych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Z uwagi jednak na fakt, że argumentacja towarzysząca zarówno zarzutom materialnoprawnym, jak i procesowym była niejednokrotnie identyczna, a w pozostałej części ściśle ze sobą powiązana, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty należało rozpoznać łącznie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek przemawiających za koniecznością odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, a takie zarzuty postawiono w pkt 1 lit. c, d, e skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać na niezasadność zarzutów podniesionych w pkt 1 lit. e skargi kasacyjnej, w którym organ wytknął Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 53 § 2b i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które upatruje w uwzględnieniu skargi pomimo tego, że wniesienie tej skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem organu, a tym samym wniesienie przez skargi było w ocenie skarżącego kasacyjnie niedopuszczalne. Tymczasem wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dostępu do informacji publicznej nie wymaga uprzedniego ponaglenia organu pozostającego w bezczynności. Ponaglenie jest instytucją prawną uregulowaną w przepisach art. 37 k.p.a. i odnosi się do spraw administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. Są to sprawy stosowania prawa materialnego. Dostęp do informacji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami u.d.i.p., które regulują podstawowe kwestie proceduralne. Instytucja ponaglenia nie została wprowadzona do u.d.i.p., co oznacza, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie jest uprzednie ponaglenie organu. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Nie jest zasadny również zarzut procesowy wskazany w pkt 1 lit. d, w którym PFR zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., co skutkowało przekroczeniem przez WSA w Warszawie granic sprawy wyznaczonych przez skarżącą, która jako przedmiot skargi wskazała "decyzję" z 22.08.2024, a nie bezczynność organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analizując treść skargi D.D. nie sposób uznać odmiennie, niż uczynił to WSA w Warszawie, że przedmiotem skargi jest bezczynność Spółki w rozpoznaniu wniosku dostępowego z 29 kwietnia 2024 r. Wprawdzie na stronie 1 i 2 skargi skarżąca wskazała, że wnosi skargę "na decyzję ("nieformalnie: pismo PFR z dnia 22.08.2024"), niemniej jednak niżej na stronie 2 zarzuciła organowi naruszenie "art. 13 ust. 1 u.d.i.p.", który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Następnie wniosła do Sądu o "zobowiązanie Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia w ramach informacji publicznej informacji o wyrokach sądowych (z uwzględnieniem anonimizacji wyroków), w których stroną był Polski Fundusz Rozwoju SA z siedzibą w Warszawie, w których to orzeczono bądź też oddalono o obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej, udzielonej na podstawie "Tarczy Finansowej PFR dla Małych i Średnich Firm" w sytuacji udzielenia przez PFR wypłaty Subwencji Finansowej Przedsiębiorcy, który nie spełniał warunków uznania go za małego lub średniego przedsiębiorcę".

Powyższe bezspornie dowodzi, że skarżąca w swojej skardze domagała się od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku dostępowego z 22 sierpnia 2024 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem składała skargę na bezczynność. Nie można zatem czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że orzekał z przekroczeniem granic sprawy wyznaczonych przez skarżącą (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a tym bardziej, że orzekał w sprawie, która nie podlegała jego kognicji (art. 3 § 2 p.p.s.a.).

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do przedmiotu postępowania, a skarżąca w trakcie postępowania sądowego nie kwestionowała faktu, że wnosi skargę na bezczynność, tym samym niezasadnym byłoby wszczynanie procedury, o której mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Tym samym jako bezzasadny należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt 1 lit. c.

Wobec powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie rozpoznał skargę merytorycznie.

Wskazać należy, że mimo iż zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w 9 punktach, w istocie sprowadzają się do kilku kwestii podnoszonych również w zarzutach procesowych, gdyż część zarzutów jest powielanych lub konstruowanych w różnych konstelacjach przepisów.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, przy czym kwestionowany jest stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania oraz zagadnienie dopuszczalności wniesionej skargi i prawidłowości jej wniesienia.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest w pierwszej kolejności zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też odnieść się do kwestii stanu faktycznego. W tej zatem kolejności poddane zostaną ocenie wniesione zarzuty.

Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w punktach 2.c - 2.h. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Pogląd ten zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, z art. 11 ust. 2 u.s.i.r. wynika, iż do zadań PFR należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (pkt 1); wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1342 z późn. zm.) (pkt 5); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., r. poz. 261 z późn. zm.), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19 (pkt 6); a obecnie także podejmowanie działań związanych z realizacją rządowego programu udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom oraz innym podmiotom przyjętego w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 295) (pkt 6a); dokonywanie wypłat w ramach planu rozwojowego, o którym mowa w art. 5 pkt 7aa ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 7); wykonywanie zadań związanych z Centralną Informacją Emerytalną, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1941) (pkt 8).

Powyższe zadania związane są z interwencją Państwa w działalność gospodarczą i mogą być wykonywane albo przez organy administracji publicznej albo inne powołane do tego wyspecjalizowane podmioty, które ustawa o systemie instytucji rozwoju nazywa "instytucjami rozwoju" (art. 2 u.s.i.r.). Instytucje rozwoju stanowią natomiast instrument interwencji państwa w wybrane obszary gospodarki lub w szczególnych okolicznościach jej funkcjonowania, a więc wykonują zadania publiczne w sposób podobny jak organy administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.i.r. minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno- prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.). Z kolei art. 18 ust. 1 u.s.i.r. stanowi, że przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 u.s.i.r. w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 u.s.i.r. minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek Polskiego Funduszu Rozwoju, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju.

W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma art. 21a u.s.i.r. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć PFR realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia PFR oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy PFR prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust. 3 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z PFR umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 u.s.i.r.).

Na podstawie art. 21a u.s.i.r. wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

Powyższe oznacza zatem, że Spółka jest szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest ona jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania administracyjne nakierowane na wsparcie przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono ją na ten cel w publiczne środki (por. wyrok NSA z 22 marca 2024 r., III OSK 199/23).

Niezależnie od powyższego, w kwestii uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z 15 lipca 2021 r., III OSK 1448/21 oraz 6 marca 2024 r. III OSK 7615/21, które należy podzielić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego PFR jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż został powołany do wykonywania zadań publicznych. Specyfika powierzonych mu zadań przemówiła za skorzystaniem ze szczególnej formy organizacyjnoprawnej, która zapewnia większą elastyczność działania. Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych im zadań i kompetencji. Skoro PFR jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - to w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez skarżącą we wniosku z 29 kwietnia 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Spółki i zobowiązaniem jej do rozpatrzenia ww. wniosku. Żądane przez skarżącą informacje, szczegółowo opisane we wniosku, dotyczą kwestii realizacji zadań publicznych przez PFR, odnoszących się do udzielania pomocy publicznej oraz zagadnień wydatkowania środków publicznych. Wbrew twierdzeniu Spółki, WSA w Warszawie trafnie przyjął, że wnioskowane informacje odnoszą się do wykonywania zadań publicznych lub mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Podstawą prawną udzielenia informacji publicznych dotyczących wykonywania zadań publicznych jest przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś podstawą prawną udzielenia informacji dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym jest przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe czyni zarzuty podniesione w tej części w punktach 2.d - 2.h pozbawionymi podstaw. Dodać należy, że w uzasadnieniu doszło do wskazania na s. 11 uzasadnienia podstawy prawnej z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., lecz treść pozostałej części uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości i inne fragmenty uzasadnienia wskazują, że chodzi o podstawę z art. 6 ust. 5 lit. a) u.d.i.p. (vide s. 11). Należy zatem rozpatrywać to wyłącznie w kategoriach oczywistej omyłki. Zgodzić się też należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał wprost, do której z kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. zaliczył Spółkę. Nie mniej jednak treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. W szczególności wynika to z przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji analizy statusu prawnego Spółki, pozwalającego na uznanie, że Spółka z większościowym kapitałem Skarbu Państwa, gospodarująca jego majątkiem "spełnia kryterium podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, skoro majątek spółki wyczerpuje cechy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a u.d.i.p.". Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutu oznaczonego jako 2.h.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w punkcie 2.b jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, które nie podlega ochronie. Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej działanie skarżącej wynikało wyłącznie z subiektywnego interesu i służyło uzyskaniu informacji celem realizacji interesu prywatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez skarżącą z przysługującego jej publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. Jest to pierwsza z przyczyn uznania zarzutu za nieuzasadniony, gdyż został on sformułowany jako "błędna wykładnia". W takiej sytuacji skuteczne może być podniesienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa".

Dalej wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12 oraz wyroki NSA: z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17, z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21, z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza, stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego, prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki.

Podsumowując ten wątek, w przepisach u.d.i.p. nadużycie prawa do informacji publicznej nie zostało objęte pozytywną regulacją prawną. Nie wyklucza to możliwości korzystania z tej instytucji, lecz w takiej sytuacji skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Prowadzić to musi do konkluzji, iż nieskuteczne jest kwestionowanie nadużycia prawa do informacji publicznej wyłącznie przez zarzut oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać również zarzut oznaczony jako 2a. W uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich". W rozpoznawanej sprawie skarżąca zawnioskowała do Spółki o udostępnienie wyroków sądowych zapadłych w sprawach, w których Spółka była stroną postępowania, w których to orzeczono bądź też oddalono o obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej, udzielonej na podstawie "Tarczy Finansowej PFR dla Małych i Średnich Firm", w sytuacji udzielenia przez PFR wypłaty Subwencji Finansowej Przedsiębiorcy, który nie spełniał warunków uznania go za małego lub średniego przedsiębiorcę. Nieuprawnionym jest zatem twierdzenie, że skarżąca żądała od organu "zbioru materiałów". Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenia sądów, w tym wyroki (orzeczenia wraz z uzasadnieniem) stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. O tym, czy ewentualny rozmiar (ilość) informacji, o jakie wnioskuje skarżąca, prowadzi do wniosku, że domagała się ona w istocie informacji przetworzonej, nie może być oceniane przez sąd administracyjny w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na bezczynność.

Podobnie niezasadny jest zarzut oznaczony jako 2c. Odmawiając udzielenia dostępu do informacji publicznej organ nie mógł zasłaniać się faktem bycia jedynie "posiadaczem" wyroków, nie zaś jednocześnie ich "wytwórcą". Art. 4 ust. 3, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, w swej treści wyraźnie wskazuje na podmioty (zobowiązane) będące w posiadaniu takich informacji. Posiadanie takie jest identyfikowane z istnieniem określonego stanu faktycznego, w ramach którego bezpośrednio w dyspozycji konkretnego organu (podmiotu) do którego występuje z wnioskiem żądający, znajdują się przedmiotowe informacje, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdzie Spółka jest w posiadaniu wyroków kończących postępowania sądowe, których była stroną.

Odnośnie zarzutu oznaczonego jako 2i, należy przypomnieć, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podjął w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej zachodzi także wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej informuje wnioskodawcę w niewłaściwy sposób (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej). W niniejszej sprawie poprzestanie przez organ na udzieleniu pisemnej odpowiedzi o tym, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie kończyło w sposób przewidziany prawem sprawy zainicjowanej tym wnioskiem. Ponadto podmiot zobowiązany nie udzielił należytej odpowiedzi skarżącej, w tym nie wskazał, dlaczego żądania objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że samo wskazanie w ww. piśmie, że wnioskodawczyni nie może żądać informacji w określonym trybie, nie wskazuje powodu odmowy udzielenia żądanych informacji. Nie wiadomo bowiem, czy organ uznał skarżącą za podmiot, któremu nie przysługuje prawo do udzielenia informacji publicznej, czy uznał siebie za podmiot niezobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, lub czy żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności organu co do rozpoznania wniosku dostępowego był uzasadniony.

W tym stanie rzeczy powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Dodatkowo zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w sprawie zarzuty materialne mają wspólny mianownik, sprowadzając się w swej treści de facto do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego, niepodważonego skutecznie przez skarżącego kasacyjnie w zarzutach naruszenia prawa procesowego. Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować jedynie zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Dlatego przede wszystkim z tego powodu przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzuty okazał się niezasadne.

Również przedstawione w pkt 1 a-b i f zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za niezasadne. Zarzuty te zostaną omówione łącznie, ich istota sprowadza się bowiem do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Jako niezasadny ocenić należy kilkukrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza skarżąca kasacyjnie Spółka.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły.

Zarzut określony w pkt 1f okazał się niezasadny również z przyczyn omówionych powyżej przy zarzucie 2i.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w zaskarżonej części – pkt 1, 2, 4 sentencji wyroku - w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie posiedzenia w niniejszej sprawie przy drzwiach zamkniętych, stwierdzając, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny.